泛珠合作应从经济驱动转向制度驱动

　　冯苏宝

　　迄今为止，应该说泛珠三角区域合作更多是由经济驱动而非制度驱动的，其进展是区域内企业合作基础上经济交往和业务扩张的自然结果，而非来自政府之手的制度性安排。从欧盟和北美自由贸易区的发展过程看，区域一体化的实现是制度安排的结果。

　　正在长沙举行的泛珠三角区域合作会议较之往届有了更为务实的进展，不仅粤、湘、黔、川、闽、桂、云、赣、琼九省区和港澳的市场联系和经贸合作在扩张，关键是政府超越了搭建舞台和善颂善祷的角色，着手对一些单靠市场本身不能解决的紧要问题进行实质性探讨、协调和推动，例如产业梯度转移、资本自由流动、货物通关、劳动力市场联网及养老保险关系接续等等。

　　泛珠三角“9+2”是以珠三角与港澳的有机整合为契机，由或多或少与珠江流域的流向以及珠江最后汇入南海有关和以长江为界的经济区域展开的省际合作和跨境合作。在发展经济学的范畴中，这种形态属于区域整合或区域经济一体化，它能够带来市场对接、要素流动、资源互补、需求放大、效益倍增等好处。区域经济一体化是与经济全球化相伴生的世界潮流，其间，欧洲不同的国家组成了欧盟，北美地区相邻的国家联合成为北美自由贸易区，东南亚10国结成东盟，在全球大大小小的片区，区域联盟和自由贸易区正在风起云扬。但在一国之内，展开像泛珠合作这样的区域整合在世界上是为数不多的，在我国的泛流域经济带中，除了组团式城市群和一些点对点的合作外，设立这样的纵贯东中西纬向构造带的横向区域合作组织也是绝无仅有。

　　但迄今为止，应该说泛珠三角区域合作更多是由经济驱动而非制度驱动的，其进展是区域内企业合作基础上经济交往和业务扩张的自然结果，而非来自中央政府之手的制度性安排。从欧盟和北美自由贸易区的发展过程看，区域一体化的实现是制度安排的结果。以欧盟为例，历时半世纪的经济一体化是采取三个步骤逐步展开的，首先是消除贸易壁垒实现区域内的自由贸易，然后是实现区域内要素的自由流动，第三步是统一货币，每一步所取得的成果都是在制度的精心安排下取得的，没有制度安排，就不会有今天的欧盟。

　　泛珠合作是在一国之内展开的，除了港澳外，一般不存在贸易壁垒、要素自由流动障碍和统一货币问题。但作为一种区域合作以及将来实现区域经济一体化，特定的制度安排仍是必不可少的。例如，泛珠合作需要对区域发展的目标、战略、跨行政区划的区域规划、步骤进行精心设计和有序实施，这里面离不开一种法定程序和必要的管理制度；在突破区域合作的行政壁垒和制度障碍方面，需要寻找适宜的切入口，更需要进行一揽子的对策措施安排；在合作各方利益分配与共享方面，需要逐步形成合理完善的制度化机制，非此不能保证合作平稳发展；在区域管理上，需要一个类似“区域当局”的组织机构，以对重大基础设施建设、预算决定、协调区域经济关系进行相对确定的行政约束和推动；在管理工具及其运作方面，需要设立区域发展基金甚至成立投资银行。欧盟和北美自由贸易区是以特定产业的贸易协议起步的，其实质是产业分工，系一种积极的资源规划和安排，这同我们今天消极的产业转移是不同的。此外，同在区域内扮演着重要角色的港澳进行跨境合作，尤需要一种特殊的制度安排。

　　要在泛珠三角区域合作中进行制度安排，当然不是地方政府及合作组织所能做到的，它需要来自中央的授权或追加权力，并且首先需要在全国的发展格局中正式性地给予明确定位，需要各部委提供变通与服务以及厉行制度创新。从泛珠三角区域合作取得的成效，所面临的问题和发展趋势看，泛珠合作实施制度转型和进行制度驱动时机不可谓不成熟。从地缘纽带和发展看，泛珠区域合作西向应该将西藏包括进来，东向应该纳入台湾，意义重要，前景尤为远大，所以泛珠合作诸方有必要进行制度化努力，中央也应该有所动作。

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