公共服务提供的制度基础

　　张春霖 世界银行中国代表处高级经济学家

　　公共服务提供的体制或者公共服务提供的制度基础，为什么是一个很重要的问题？因为我们谈到公共服务的时候，目标总是提供最好的公共服务，提供最公平最有效率最充分的公共服务。在这方面，有些国家做得比较好，有些地方做得比较好，有些国家和地方则做得比较差，原因当然有很多方面。但是有两个非常重要的原因，一是资源是否充足，一是激励机制是不是搞对了。我们经常看到在公共服务方面出现的差别，就是由于这两个原因。当然也有其他的原因，比如师范学院有没有培养出合格的教师，医学院有没有培养出合格的医生，这些都是很重要的因素。但资源和激励机制是两个重要的因素。这两样事情靠什么来解决？靠公共服务的制度或体制来解决。

　　这个事情本身非常困难。因为其他的产品和普通服务，大部分可以交给市场机制，我们搞了30年的改革，都明白这一条，引进市场机制，把事情交给老百姓做，就可以见到效果。但大部分公共服务不是这么简单，公共服务领域涉及到大量的市场失灵的问题，不能够简单地扔给市场。怎么办？需要政府的干预。所以公共服务的制度基础涉及的难点问题就在于如何把政府和市场的力量，把政府和民间的力量最有效地结合起来，根据各个行业、各个地区、当时、当地的实际情况把这两者最有效地结合起来，提供最好的公共服务。这也是公共服务和其他的产品、其他的服务在制度设计方面最大的区别。问题的要害不在于是政府太多了还是市场太少了、要“市场化”还是不要“市场化”，这样的讨论其实用处不大。要害的问题是，任何国家都需要政府和市场的结合，而难题在于这两者怎么结合。这是整个这个事情当中最复杂的问题。

　　政府和市场怎么结合，其实也就是说，政府在公共服务的提供当中应该扮演什么角色。这样就提出了公共服务体制的核心问题——政府在公共服务提供中的角色。整个制度，整个公共服务体制基本的框架应该是一个三角形的关系，其中首先是公共服务的供给方和需求方，也就是公共服务的提供者和消费者，其次是对公共服务提供进行干预的政府。可以说公共服务提供当中大多数制度问题都可以转换为三角形关系的某一个方面。而核心的问题——政府究竟应该干什么？我在下面谈一点我的理解，或者说谈一个所谓的 “分析框架”。在我看来，政府应该通过做四个方面的事情来干预服务提供。不同的公共服务提供的体制的差别，主要的就在于政府在这四个方面所做的选择：对哪个地方的哪种服务，政府做哪些事情？不做哪些事情？如何做？

　　这四个方面的事情是哪些呢？

　　第一件事情，我们世界银行以前的报告把它叫做“政策制定(policy-making)”。政府干预公共服务提供的时候，第一件事情是需要制定政策。“制定政策”的意思比字面上的要宽泛些。首先，公共服务不管由谁来提供，不管用什么样的体制提供，最后对公共服务提供的结果负责的是政府，不是别人。最后老百姓对公共服务提供不满意，他最后是要找政府来算账问责的。这个事情基本上在所有的国家都是这样的。所以政府的政策制定职能的第一个含义是政府要对结果负责。第二个含义，是政府要制定目标，要确立目标。在公共服务的提供方面，我这个国家这个地区在几年之内，要达到什么样的目标？我的教育达到什么样的目标？我的人民健康达到什么样的目标？农村的技术推广服务达到什么样的目标？文化事业达到什么样的目标？这个事情是要政府来做的。第三个含义是对结果进行监控。政府制定目标，对结果负责，所以很自然延伸出来一个事情就是，政府必须对结果进行监督和评估。不管是什么体制提供的，政府必须不断地对整个公共服务提供的结果进行监测、进行评估，看哪些方面做得比较好、哪些方面靠近我们的目标、哪些方面做得比较差、哪些方面目标没有达到。比方说一些地方的政府在医疗方面，就委托独立的机构对患者进行抽样调查，评估

　　这三方面加在一起——对结果负责，制定目标，对结果进行监测评估，——从政府转型这个角度来说，有很重要的意义。政府行使这些职能的时候，它是站在需求方而不是站在供给方的；它是和消费者坐一个板凳上的，而不是跟服务的提供者坐在一个板凳上的。对于我们国家现在的体制来说，这是非常重要的。因为长期以来，我们体制一个很重要的特点是，我们的政府部门经常是坐在服务的提供者那一边的，卫生局是医院的“总院长”，教育局是学校的 “总校长”，基本上政府是服务供给方的代言人。而当政府的注意力集中在对结果负责、对结果进行监控时，它就会坐在需求方这个板凳上、变成消费者的代言人。这个转变是公共服务提供能不能改善、政府干预能不能有效的基础。

　　政府要做的第二件事情，是监管。监管的意思就是说在公共服务提供的过程当中，服务的消费者和服务的提供者，他们两者之间可以通过市场交易来完成这种服务的提供活动，服务提供者把服务卖给消费者，消费者付费来覆盖这个服务的成本。对很多服务，通过市场机制可以解决问题。但是市场机制是有缺陷的，对一些服务它是会失灵的。因此政府要介入，对市场失灵的地方进行干预。监管的要害实际上是为了保证市场机制的作用能够带来我们所期望的结果，同时又尽可能减少政府对民间活动的干预。比如说我们的饭馆、旅店，绝大部分是私人开的，我们去吃饭、住店就是一种市场交易。政府管什么？政府管饭馆的食品卫生、管旅店的消防安全，这个就是监管。在饭馆旅店这两种服务的场合，政府只要监管就够了，市场机制可以解决剩下的问题。但政府不监管也不行，不监管的话食品卫生、消防安全就不能保证了。这是政府做的第二件事情，通过监管充分发挥市场的作用、同时减少市场失灵带来的危害。

　　政府做的第三件事情叫做付费(financing)，实际上最准确的翻译应该是“买单”。什么意思呢？所有的服务都是有成本的，天上不会掉馅饼。政府付费其实就是政府承担服务的成本，这是政府干预公共服务的很重要的渠道和手段。应该强调的是，政府付费的实质不是没有人付费，不是免费服务，政府付费的实质是大家一起付费，是全体纳税人一起付费。比如说我的孩子上学，政府给我免学费了，实际上是全国的纳税人供我的孩子上学。这样就引出来一个问题：政府付费主要应该为什么服务付费？政府的钱应该花在什么地方？或者说全国纳税人的钱应该花在哪些服务上？应该为哪些服务买单？大致来说，最重要的恐怕是两个方面。第一个方面是通过政府付费来实现服务的均等化，保证公共服务提供的均等性，实际上这样的付费是收入的再分配。为什么要保证服务的均等化？这是更深刻的问题。比如说某一个人生病了，没有钱看病，为什么政府要帮助他？为什么不能让他在家里等死？这是个社会价值观的问题、价值取向的问题，就不展开谈了。第二个方面是通过付费职能保证公共物品的供应。所谓的公共物品，经济学上有严格的定义。大致说来就是那些无法向消费者收费的东西。比如说清洁空气、国防、传染病防治、大街上的路灯等等，没有办法找每一个消费者收费，没有办法卖门票，没有办法设个收费站，这样的东西是需要政府付费来保证供应的。

　　第四件事情是政府直接提供，也就是直接生产某种服务。如果政府仅仅是监管，负责提供服务的可以是民间的机构，比如私人企业或者非营利机构。政府付费，也可以不管服务是谁具体生产的，反正我是花钱买服务。除了这些之外，有些服务还需要政府直接提供，或者说是通过政府开办的公立机构直接提供。哪些是公立机构？政府的职能部门、国有企业，还有政府开办的专门负责服务提供的机构，比如说我们中国的事业单位。为什么除了监管，除了付费以外，政府还有必要开办公立机构提供服务？对这个问题，到目前为止的研究并没有找到一个非常满意的答案。有很多人认为，公立机构提供的服务比较便宜，所以政府应该开公立医院、公立学校，在多数情况下，这恐怕是一个误解。如果把给公立学校和公立医院的隐性补贴也给私立机构，结果如何是很不一定的。那么政府为什么有必要设立公立机构来提供服务呢？不妨和企业做个类比。制造汽车的公司，管理者经常要做出决策，轮胎是自己造还是外面买呢？生产电视机的企业，显像管是自己制造还是去外面买呢？这在企业管理中叫“makeorbuy”(制造还是购买)的选择。政府在考虑公立服务的时候也有类似的问题：是花钱买服务？还是自己生产服务？这其中有什么区别？大家都知道这个区别，花钱买服务，控制质量经常是比较困难的，自己制造则服务质量比较靠得住，因为是我的人在干。这个是政府开办公立机构提供服务的一个最经常看到的原因。当然，这里的前提是公立机构确实在贯彻政府的政策意图，而不是一心一意给自己赚钱。

　　总结一下，公共服务提供的制度基础，基本的结构是提供者、消费者和政府组成的一个三角形关系。其中，政府可以通过做四个方面的事情来干预公共服务的提供，第一个是制定政策，监控结果，第二个是对市场交易进行监管，第三个是为服务承担成本或者为服务买单，第四个是直接设立公立机构提供服务。

　　(本文系张春霖先生在中国(海南)改革发展研究院“公共服务体制建设与政府转型国际研讨会”上的发言，中改院供稿)

　　政府可以通过做四个方面的事情来干预公共服务的提供，第一个是制定政策，监控结果，第二个是对市场交易进行监管，第三个是为服务承担成本或者为服务买单，第四个是直接设立公立机构提供服务

　　来源：经济观察报网

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