G8主张与对话:负责任的增长

　　文/牛海彬

　　G8峰会尽管越来越倾向于选择在偏远小镇举行,但仍足以吸引全球的目光。今年的海利根达姆也不例外。

　　除了八国首脑,诸多新兴国家的领导人亦受邀出席。当然,还有不用邀请、但从不会缺席的人们——反全球化游行人群。

　　G8峰会及其前身七国峰会,原本是西方发达国家最高级别的经济会议,它既不是一个机构,也不是一个国际组织,它不具备法人资格,更不能采取任何强制性措施。但自上世纪七十年代成立以来,从经济议题,逐渐到政治、安全等领域,这一"富国俱乐部"即深刻影响了全球的发展。

　　然而,三十余年的历史进程也让八国集团感觉到高处不胜寒,面对越来越多的全球性问题,在各国利益和全球利益博弈之间,共识不易达成,决议更难履现。

　　与此同时,一批新兴的发展中国家迅速崛起,在世界经济、政治领域中的地位不断攀升。缺少新兴国家的参与和响应,八国集团对很多问题感到力不从心。作为全球治理的重要力量,八国集团需要探索新的机制。

　　正当八国峰会在海利根达姆热闹举行之际,我们有必要来回顾一下八国集团成长的使命与烦恼,并关注本届峰会的焦点所在。

　　八国集团(G8)成员国包括美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大、日本和俄罗斯。从最初的七国集团,到后来俄罗斯的加入,G8见证了自20世纪70年代以来世界的主要变迁,其议题也随着国际形势的变化不断转换,从经济议题扩展到政治、安全议题乃至全球问题等领域。G8因在上述领域中的领导和协调作用,渐渐被世人誉为正在形成中的全球治理中心。

　　七国集团初创

　　G8的雏形最早可追溯到1973年美国白宫的"

图书馆小组"会议。当时的世界经济体系正面临危机。

　　首先是布雷顿森林体系出现危机。布雷顿森林体系是战后形成的以美元为中心的国际货币体系,美元和黄金直接挂钩,各国货币与美元保持固定比价为其核心。这一方面体现了美国在国际经济体系中的优势地位,另一方面也蕴含了美国经济出现问题时可能带来的风险。1971年,美国贸易在战后首次出现逆差,依靠贸易顺差弥补国际收支赤字的模式难以为继。同时,日本和西欧的战后重建和经济发展获得巨大成功,西方世界经济已经形成美、日、欧三足鼎立的局面。面对日本和西欧强有力的经济竞争,以及美国自身经济地位的相对下降,美国不愿单独承担维持国际经济秩序的重担,尼克松总统于1971年宣布停止固定汇率制,美元与黄金脱钩,布雷顿森林体系瓦解。

　　其次是1973年的石油危机。在1973年10月爆发的中东战争中,由于美国偏袒以色列,石油输出国组织纷纷提高油价,并针对美国、荷兰等采取石油禁运,然而美国与日本、西欧在如何处理这场石油危机上存在严重分歧。日本和西欧对外部石油依赖性大大高过美国,不愿涉险与石油生产国翻脸;而美国当时从中东进口石油量只占其总消费量的5%强,因而主张对石油生产国采取强硬措施。美国主张成立国际能源机构,单方面联合石油消费国,遭到日欧的反对。

　　在布雷顿森林体系瓦解和1973年石油危机的双重打击下,经济合作与发展组织(OECD)国家在1974年发生了严重的经济衰退,通货膨胀与失业率急剧上升,出现滞胀现象。面对经济危机,西方各主要工业国家纷纷选择贸易保护主义,大打贸易战,西方国家间的相互倾轧导致1975年的世界贸易总额比1974年下降10%。

　　在这场危机中,主要工业国家无一幸免。此时,美国已经丧失了压倒性的经济优势,难以独立维持当时的国际经济秩序。在西方国家缺乏共识的情况下,当时的国际合作机构也无力扭转形势。

　　美国在探索危机出路中发挥了领导作用。1973年3月,美国财长乔治·舒尔茨邀请法国财长德斯坦、德国财长施密特以及英国财政大臣托尼·巴伯在白宫图书馆举行非正式会晤,协调在国际

货币基金组织货币谈判中的立场与步调,并同意再次开会以及邀请日本参加。五国财长随后定期举行会议,有时也邀请五国央行行长与会,形成了五国财长集团。五国财长会议作为最初的尝试,为以后的首届峰会的召开提供了启示。

　　由于美国深陷越南战争,以及水门事件对美国政坛造成冲击,创建峰会的领导权渐渐转移到欧洲手中。在1975年举行的欧洲安全与合作会议中,美国、法国、德国和英国领导人及其外长在英国驻赫尔辛基的使馆举行午餐会,讨论法国总统德斯坦提出的在当年晚些时候与日本一道讨论经济和货币问题的建议。

　　德斯坦总统在创建峰会中发挥了领导作用,美国国务卿基辛格的作用也不容忽视。在基辛格看来,西方国家缺乏一个对付非军事领域战略问题的机制,加之丹麦、爱尔兰和英国即将进入欧洲经济共同体,这对美国协调西方国家间关系形成了挑战。颇重视首脑外交的基辛格早在1971年就曾提议召开首脑会议处理国际货币危机,但遭到法国总统蓬皮杜为首的欧洲领导人的冷遇。在欧洲产生新的领导人之后,特别是在均有财长经历且关系融洽的法国总统德斯坦与德国总理施密特当选后,举办首脑会议终于迎来转机。

　　作为在联合国安理会没有永久席位国家的德国总理,施密特希望通过加入峰会而使德国重获大国地位,同时,为了防止作为前轴心国的德国受到孤立,施密特强烈支持日本参加首次峰会。

　　法国的强势总统制度以及经济危机需要共同应对的理念,帮助德斯坦总统克服了国内阻力,促使法国在创建峰会中扮演了重要的领导角色。值得注意的是,1975年法国朗布依埃峰会的出席者包括美国、英国、德国、法国、日本和意大利六国首脑,其中,意大利并不是赫尔辛基会议的拟邀请国家。意大利总理莫罗得知五国峰会消息后强烈要求参加,德斯坦总统考虑到意大利当时担任欧共体委员会主席的情况,决定邀请莫罗总理与会。美国总统福特为了应对峰会欧洲成员数量占优的情况,提议让加拿大参加会议,但法国出于加拿大与美国在汇率制度上持相同立场而没有同意向加拿大发送邀请。美国在次年作为东道主举办的圣胡安峰会上邀请加拿大与会,从而七国集团(G7)峰会正式形成。

　　由于英国反对禁止保护主义,法国试图恢复固定汇率制,美国支持的设定最低石油进口价格主张缺乏追随者,1975年朗布依埃峰会在建立有限度的浮动汇率制度、信守经济合作与发展组织内的贸易义务、共同推动世界经济恢复以及本着积极的精神与发展中国家对话等方面取得有限共识。尽管成果有限,但这次峰会仍然意义重大,它标志着西方国家在面对共同经济挑战时开始由冲突走向合作。

　　面临选举压力的福特总统急于利用首脑峰会提升影响力,在准备不足的情况下于1976年在圣胡安召开了第二次峰会,因此峰会成果更少,但它却因邀请加拿大与会而形成完整意义上的G7峰会,并使福特总统关于每年举行一次峰会的提议制度化,峰会将严格按照法国、美国、英国、德国、日本、意大利和加拿大的顺序轮流主办。最初的两届峰会因形成了成员国应对危机的合作精神以及每年举行峰会的共识而具有重要历史意义。

　　议题由经济转向政治

　　G7峰会最初主要涉及经济议题,而回避政治与安全议题。这既有法国希望保持峰会炉边谈话的轻松风格、不愿增加严肃的政治谈判的因素,也有日本不愿介入欧洲安全事务的原因。

　　出于对紧急事件的回应,1978年波恩峰会中首次出现反对劫机的非经济话题。而国际安全话题系统进入官方议程始于1979年1月美国、德国、英国和法国领导人在加勒比海的瓜德洛普召开的一次特别峰会。本次特别峰会由德斯坦总统与施密特总理共同发起,旨在发起一个能够就对西方具有战略意义的政治问题进行非正式高层讨论的论坛。这也迎合了美国总统卡特想把政治议题纳入峰会的愿望。与会四国领导人讨论了欧洲的导弹、与苏联的武器控制谈判、伊朗形势以及对华战略等问题。日本、意大利和加拿大等三个G7成员因被排除在外而心生怨恨,反对再举行类似会议,转而主张把政治与安全问题纳入G7的正式议程,以避免在未来的最高政治决策中被边缘化。

　　时局的发展也促使西方国家领导人在政治问题上进行合作。1979年苏联出兵阿富汗,欧洲国家意识到政治合作的必要性。1979年11月伊朗人占领美国驻伊朗大使馆,并将使馆人员扣押为人质,美国需要欧洲盟友的帮助化解危机。然而,由于日本首相大平正芳担心过多引入政治问题会被解读为其政府有大国野心的表征,所以1979年东京峰会只是在卡特总统的建议下讨论了越南的华人难民危机,并发表单独声明谴责该危机构成对东南亚和平与稳定的威胁。

　　1980年召开的威尼斯峰会首次大规模的纳入政治议题,谋求加强西方国家在政治领域的团结。峰会要求苏联军永久性结束对阿富汗的占领,并决定抵制在莫斯科举办的奥运会,认定扣留外交人员作为人质属于恐怖主义事件,呼吁国际合作解决难民问题,重申了1978年峰会的反劫机声明等等。1981年主张将安全问题纳入峰会的加拿大主办了渥太华峰会,增加了关于政治问题的主席总结,探讨了一系列对国际安全与稳定的威胁,在南北关系之外增加了东西方政治关系的讨论,并决定停止与向恐怖分子提供避难所和培训的国家通航。

　　政治与安全议题在1983年美国威廉斯堡峰会占据了压倒性地位。不同于施密特总理与德斯坦总统的财长背景,新一代领导人多不具备财长履历,他们更愿意把议题扩展到政治和非经济领域。参加威廉斯堡峰会的美国总统里根与英国首相撒切尔对当时的意识形态问题更感兴趣。欧洲的导弹问题也再度成为峰会关注的焦点。峰会首次发表了共同的安全宣言,承诺在国际安全管理方面作出努力。

　　1986年东京峰会被普遍认为比较成功,它呼吁成员国革新农业政策,建立了七国财长集团,同意通过关贸总协定发起乌拉圭回合贸易谈判。七国财长集团的成立使得集团各国领导人可以有更多精力关注非经济事务,峰会议题呈现出更为多元的倾向。1987年威尼斯峰会的议题显示出领导人对全球问题的兴趣,除关于恐怖主义、两伊战争和东西方关系声明外,发布了关于艾滋病与毒品的主席声明。为了防止发展中国家债务危机冲击国际金融市场,1988年多伦多峰会通过了减免世界上最贫穷国家债务的一揽子计划,1989年的巴黎峰会采纳了布雷迪计划,把解决发展中国家外债的重点变为债务本息的减免,而不是放在借新债还旧债。1989年巴黎峰会首次引入环境保护问题,所以它也被称为绿色首脑会议。

　　俄罗斯加入G8

　　冷战的结束给G7带来了新的议程,特别是如何推动中东欧的民主化进程和如何对待苏联与G7的关系。戈尔巴乔夫在1989年巴黎峰会前致信密特朗总统表达愿与G7加强联系,但没有引起集团成员国的重视。戈氏于1990年休斯顿峰会前夕再次致函老布什总统表达同一愿望,由于美国准备不足峰会仅就对苏援助做了讨论。1990年8月,伊拉克入侵科威特,出于维持国际稳定以及帮助戈氏推进改革进程,撒切尔首相建议苏联与峰会建立联系,这得到了老布什和其他领导人的支持。戈氏终于在1991年伦敦峰会的最后一天与G7领导人举行非正式会晤。

　　苏联解体之后,面临国家经济转型的艰难形势,主政俄罗斯的叶利钦总统继续向G7寻求帮助。俄罗斯与G7领导人会晤的性质属于非正式会晤,直到1994年那不勒斯峰会俄罗斯才获得外交政策讨论的成员资格,而不能参加经济和金融议题的讨论,即政治上的八国集团(P8)形成。1996年在莫斯科召开的核安全首脑会议大大提升了俄罗斯的政治地位。1997年丹佛峰会叶利钦参加了除经济议题外的所有讨论,峰会首次以"八国峰会"名义发布最后公报。1998年伯明翰峰会期间俄罗斯参加了所有讨论,俄罗斯才真正成为G8的完全成员。俄罗斯为此也付出了沉重的代价,包括默许了北约东扩,以及叶利钦总统在科隆峰会上同意了科索沃和平计划。

　　普京总统为俄罗斯在G8中带来了新的方向和地位。普京总统一方面借助G8与西方建立更紧密的纽带,另一方面借助G8加强俄罗斯在全球安全事务中的大国地位。俄罗斯已经成为G8中最大的援助方之一,以援助与国内生产总值比值来衡量,俄居成员国首位,绝对数额也仅居日本和法国之后,这与戈尔巴乔夫时期苏联寻求G7提供经济援助的情形不可同日而语。"9·11"事件发生后,俄罗斯积极与美国加强在反恐防扩领域的合作,普京长期推行的务实外交改善了与西方国家间的关系。俄罗斯长期不懈的努力终于在2002年卡纳纳斯基斯峰会上得到回报。俄罗斯不仅参加了G7领导人的经济讨论,而且以文件的形式宣布俄罗斯将举办2006年峰会,并确立了八年一轮的循环。2006年7月,俄罗斯首次以主席国的身份举办了八国峰会,能源安全、防控传染病以及发展教育等峰会主题既具有全球意义,也体现了俄罗斯的综合国力和特色。现在,俄罗斯在G8内部已经体现出更多的独立性。

　　应对全球化挑战

　　随着苏联解体和俄罗斯成功融入G7,应对全球化带来的挑战逐渐占据G8的核心议程。在1994年那不勒斯峰会期间,克林顿总统表示美国希望峰会讨论的不只是具体的经济或政治问题,而更应是这样一个问题,即是否有必要建立一种更有效的机制来处理21世纪西方所面临的形势。克林顿的提议得到峰会成员的首肯,表明G7意识到经济全球化带来的压力,并试图从国际机制的层面加以应对。

　　除形成P8这一吸纳俄罗斯加入政治讨论的重要议程外,那不勒斯峰会还呼吁批准乌拉圭回合谈判协定,在1995年1月1日前建立世界贸易组织。1996年里昂峰会更是明确在公报中使用了"努力让全球化服务于全人类"的标题。

　　1997年东亚金融危机、1998年俄罗斯经济危机以及危机将蔓延至南美的形势促使金融和经济问题重回峰会主题。1998年伯明翰峰会将促进全球经济可持续发展作为主题之一。

　　G8为了应对日趋繁重的全球性议题,发展了一系列与非成员保持联系的延伸渠道。G8最为重要的伙伴之一是20国集团(G20)。G20是一个由20国财长和央行行长组成的论坛,其成员国包括G8成员国、中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韩国、土耳其和欧盟。G20的国民生产总值约占世界的85%,人口则将近世界总人口的2/3。国际货币基金组织总裁、世界银行行长,以及国际货币基金组织的国际货币金融委员会主席和世行发展委员会主席一般作为特邀代表参加会议讨论。1999年G7与G20联合举行了首次会议,G20的功能定位是,在布雷顿森林制度体系框架下,就关键经济和金融政策问题进行非正式对话,为实现全人类的稳定和可持续发展而进行合作。

　　另外一个与G8保持着定期接触的非成员是欧盟。欧盟与G8互动的历史相当久远。早在1977年欧洲委员会主席就应邀参加了当年的G7峰会。欧洲理事会主席(也就是欧盟轮值主席国政府首脑)于1982年首次参加G7峰会。欧盟代表基本上参加了G7、G8的所有活动,只有两项例外:欧洲委员会参加的金融会议必须与俄罗斯有关;欧盟不可主办G8峰会。有趣的是,虽然欧盟四国似乎拥有了双重代表权,但实际情况却是四国均需平衡本国与欧盟的立场,因此欧盟代表常常被四国认为是峰会的入侵者。事实上,1957年<

罗马条约>授权欧共体委员会在特定经济议题上是代表成员国的唯一权力机构,因此从技术上说,欧盟四国在峰会中就经济议题为本国代言似已违反条约。经过多次辩论之后欧共体决定派代表出席峰会,但欧盟代表直到1981年渥太华峰会才获准参加政治讨论。

　　加强与新兴经济体对话是G8近年来探索增强应对全球挑战能力的重要选择。2000年冲绳峰会,邀请了部分发展中国家领导人在峰会前一天参加晚宴。2003年法国埃维昂峰会邀请了更为强大的发展中国家领导人与会。目前多次被邀请的新兴市场国家包括中国、印度、巴西、墨西哥和南非。以今年正在举行的德国峰会为例,在全球经济、气候保护和发展合作等多个议题上,如果不把上述新兴市场国家纳入讨论过程中,则很难寻求有效的解决之道。德国总理默克尔坦承,新兴经济体在全球经济中占据的比重越来越大,因此它们应当在全球性问题上承担更多责任。在G8成员国中,美国、德国和日本就是近年来"中国责任论"的主要倡导者,本届峰会更是以"增长与责任"作为主题,在气候变化和对非援助等议题上促使美国为代表的发达国家和中、印等新兴大国承担其相应的责任。在参加峰会领导人对话之前,这些新兴市场国家的领导人通常会先行开会协调彼此立场,或开展双边会谈。新兴市场国家中的巴西等国,事实上在多哈回合谈判中起着领导作用,参与峰会与新兴市场国家领导人对话会是一个协调相互立场的良机。正如,巴西总统卢拉所言,巴西不希望坐等G8的通知。然而,由于G8同部分发展中国家领导人对话尚未形成机制,卢拉总统也许还难免会收不到邀请与会的函件。

　　2001年热那亚峰会期间爆发了大规模的示威游行,示威者与警方发生冲突导致高达数千万美元的经济损失。这些示威者多为全球化进程中的弱势群体,或者对G8成员国中某些国家政策不满的群体。这些弱势群体常常把矛头对准代表全球化进程中优势力量的G8或者世界贸易组织等相关国际组织。为了避免示威导致的损失和对峰会的干扰,G8峰会越来越倾向于在较为偏远的地方举行,峰会也更加注重与这些群体的沟通,并邀请峰会议题涉及对象派代表与会。比如2000年冲绳峰会,日本政府在峰会准备阶段以及举行阶段对非政府组织作出系统的正式回应,包括在峰会网站上建立许多非政府组织网址链接,在冲绳为非政府组织提供了官方设施和一个非政府组织中心,这在峰会历史上尚属首次。其他措施还包括允许公民社会在指定范围以外进行合法游行。尽管工作如此细致,主张为贫困国家减免债务的非政府团体仍然斥责冲绳峰会声明太令人失望。

　　在应对外部挑战之余,内部的矛盾也不可轻视。冷战期间两极格局下为了应对苏联的威胁,G7成员国之间的矛盾尚不致无限放大。冷战结束之后,美国在许多重大问题上难以继续居于主导地位,G8形成了共同领导的局面。美国通常在货币和金融领域发挥领导作用,而欧洲各国更多在环境、减免债务和国际贸易领域扮演领导角色,毒品、跨国犯罪和洗钱等问题则构成G8各国均愿发挥领导作用的领域。2000年日本冲绳峰会举行之前,日本希望安排G8首脑与发展中国家首脑进行对话,商讨援助发展中国家的问题,但克林顿总统、普京总统以及施罗德总理均未参加。今年的G8峰会由于德国主张在联合国框架下寻求具有明确减排目标的后<东京议定书>框架,而美国则希望在联合国框架之外不设定具体减排目标的行动框架;美俄两国在欧洲部署导弹问题、民主人权以及对外政策上也是分歧重重,因此本届峰会被认为最难预测结果也就不足为奇了。

　　(作者系上海国际问题研究所拉美研究中心副主任)

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