公用事业改革的思考

　　○ 金永祥

　　改革必要性与成功标准

　　从2002年建设部大力推进公用事业市场化改革到今天，公用事业改革已经进行10多年了，市场出现了两种相反的声音，一种认为应该继续推进改革，另一种对改革提出了质疑。

　　对公用改革提出质疑主要源于三点原因：改革是利益和体制的调整，部分人员和机构的既得利益受到了影响；有些公用改革项目的失败打击了有关方面对公用改革的信心；人们对医疗、教育改革的议论引起了对公用改革的警觉。尽管如此，公用事业的效率低下和投资不足问题是所有相关人员的共识。不改革，公用事业将没有出路。因而改革是必须的，只是如何推进的问题。

　　评价公用改革是否成功，成功项目占全部改制项目的比例将是一个非常重要的指标，百分之百的项目都成功或者改革使百分之百的人都满意是不现实的。为使公用事业改革取得成功，应该重视和保证每一个项目运作。另外，并不是中央政府有一个正确的决定，改革就能取得成功。基层执行层面的作用更大，建立一套保证运作取得成功的机制非常重要。

　　改革方法与方向

　　我国地域辽阔，公用事业情况千差万别，很难用统一的模式推进改革。

　　在近几年的实践中，各地探索出BOT、TOT、PPP、股权转让、委托经营等模式和方法，这些方法得到了较普遍的认可。进一步丰富这些方法的内涵，完善这些模式的运作规则，是业内人士面临的重要任务。

　　公用事业改革对各地政府来讲都是新生事物，不宜使用过多的新名词，如aBOT、bBOT、cBOT等，那样会使各地在推进改革时无所适从。实际上，无论多么相似，很难有两个完全相同的项目，如果只要有点差异就取个新名字、称为新方法，那么层出不穷的“方法”会搞乱公用改革。

　　当然，改革的方法不限于上述提到的几种模式，只要能够解决公用事业面临的问题，任何解决方案都是可以的，但不能把每个项目的解决方案都命名为一种方法或一种模式。

　　公用事业改革涉及很多方面，不宜在全国对改革内容做统一规定。

　　是产权改革还是经营权改革，应该允许各地政府结合本地情况去做选择。有的地区公用设施建设资金压力较大，应允许其在进行公用改革时尽量多地吸引社会资金。在资金压力较小的地区，则可以更多地强调效率。各地政府的“融资冲动”并不一定是坏事，中央政府应该因势利导，把融资工作做好，努力降低融资成本和公用产品价格，并能保证由社会投资建设的公用设施为市民提供优质服务。

　　是局部(如污水厂)改革还是全部(如自来水公司)改革，应该慎重决策。公用事业改革对各地政府都有很大的社会和政治风险。在推进公用事业改革过程中，会涉及各种利益关系和管理规则的调整，如果改不好还不如不改。一般来说，局部改革风险较小，这种改革会为全面改革积累经验，培养人才，转变观念和建立新的规则。同时，成功的局部改革将会对原有的公用体制产生影响，促使其提高效率，间接达到全面改革的目的。全部改革涉及情况要复杂得多，风险也大得多，在条件成熟时可以推进。从全国范围看，局部改革和全部改革会在很长时期内并存，在改制过程中相互促进，是否会出现一个阶段替代另一个阶段需要用时间去回答。

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