秋风：穷人需要福利 更需要自由

　　

新浪专栏作者秋风。(新浪财经资料图片)

　　秋风，独立学者，现居北京。主要研究奥地利学派经济学、普通法宪政主义与中国古典思想与政制。已出版著作《立宪的技艺》、《为什么是市场》和《权力的现状》。译著包括《哈耶克传》、阿克顿爵士《法国大革命讲稿》、霍布斯《哲学家与英格兰法律家的对话》、《法律与自由》、《普通法与自由主义理论》、《最小危险部门》等十余种。在多家报刊开设专栏，撰写经济、政法评论。

　　4月17日-4月23日，新浪财经把一周的时间留给秋风。----编者按

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　　          穷人需要福利 更需要自由     4月20日  星期四

　　文/秋风

　　穷与富的政治经济学之四

　　穷人需要福利，更需要自由

　　人人都知道，美国也有贫富差距，而且，根据某些指标衡量，美国的贫富差距远远大于欧洲国家，跟中国倒有一比。摩根·斯坦利的首席经济分析师斯蒂芬·罗奇不久前就曾说，美国最近的基尼系数是41，中国是45，是世界各主要经济体中最高的。

　　但是，在美国，贫富差距似乎从来不是一个严重的社会问题。笔者所翻译、瑞典学者约翰·诺尔贝格所著《为全球化申辩》一书谈到了一个有趣的事实：在美国，最贫穷的五分之四人口只占有这个国家GDP的3.6%。看起来财富分配很不公平。但是，通过这些统计数据来观察收入差距很容易使人们忘记，在不同群体间始终存在着流动，大部分是向上流动，因为，随着教育程度提高、工作经历增加，工资会有增加。1975年属于最穷五分之一群体的人中，到了1991年，只有5.1%仍属于最穷群体，大多数则变富了，其中30%流动到最富裕的五分之一人口中，60%则进入最富裕的五分之二人口中。平均而言，美国处于贫困线以下的人口只在那里停留4.2个月。只有4%的美国人属于长期贫困，也即处于贫困状态下达两年以上。与此同时，最贫困的五分之一人口中又会补充进新人，学生和贫穷的移民，但他们都有机会很快沿着财富的阶梯向上爬。

　　这个故事表明，在一个法治健全、人们的自由得到尊重、权利得到保障的、市场充满活力的国家，穷人大体上可以依靠自己的努力，通过接受教育、通过节俭、通过闯荡江湖，改善自己的境遇。今天的穷人明天大多数会变得相对富裕。

　　当然，在中国，情况要复杂得多。我们已经看到，从50年代到70年代的三十年间，绝大多数人、尤其是农民被剥夺了通过自己努力摆脱贫困的全部自由与机会，因而，人们普遍地生活在贫困状态，所有人都是平等的穷人。

　　70年代末开始的市场化改革，则让农民、让那些被排斥在体制之外的城镇居民，获得了一定程度的经营与创业自由，因此，他们中大多数通过自己的努力迅速摆脱了贫困，而不再是穷人。中国之所以创造了世界减贫史上的记录，使上已人脱离贫困，不是因为政府向这些农民、个体工商户提供了什么福利，而仅仅是因为，政府抛弃或放松了对民众的自由与权利的限制，这些民众通过自己的努力，加入到效率较高的现代经济部门，甚至融入全球分工体系中，以较高的劳动生产率为基础，获得了比以前更高的收入。尤其是在80年代，穷人、低收入群体收入的增长幅度大于计划体制内的高收入群体，从而缩小了体制内外民众的收入差距。

　　但从90年代以来，居民收入与贫富差距则呈现出扩大的趋势。一方面因为国有企业改革处置不当，本来享有稳定收入的部分工人丧失了收入，也丧失了与其身份相配套的福利保障，城镇出现了一个相当庞大的相对贫困群体。另一方面，农业生产效率的提高空间已经穷尽，但政府仍然限制农民的自由迁徙，农民市民化的进程被人为堵塞，政府又拿走农民土地增值的全部收益，凡此种种导致农民收入增长幅度也趋于减缓，有几年甚至完全停滞。

　　因此，近两年来，贫富差距成为政府、民众、舆论普遍关注的重大社会问题。人们纷纷呼吁，政府应当承担其收入再分配的职能，对富人多征税，对穷人多提供福利。政府已经作出积极回应，采取了一些财政措施，逐年增加对农村的投入，增加对农村基础教育和基础设施的投入等等。

　　但是，通过财政转移等等再分配工具，究竟能在多大程度上改善穷人或者低收入群体的境遇，尤其是在中国，低收入群体是如此庞大的时候？

　　中国需要“穷人的财政学”

　　在当下的中国，适度的收入再分配肯定是合理的，向穷人提供某些救济，也是完全必要的。

　　前文已经指出，在计划体制下，被强行限制在现代经济部门之外的广大民众——主要是农民——陷于绝对贫困中，而且，他们也几乎享受不到政府提供的福利。那个时代的财政是以一套非常怪异的逻辑运转的。整个财政服务于现代化的政治经济目标，因而，只有现代经济部门、只有城市就业于国家机关和国有企业的员工能够享有政府提供的福利保障。

　　这样，政府的财政补贴落入那些收入本来就最稳定、也最高的群体，国家提供的福利保障也仅覆盖这一群体；而最穷困、因而也最需要政府补贴的人——主要就是农民及城镇非公有制单位的就业者，却被排斥在国家福利制度之外。过去若干年的福利制度改革没有改变这种基本格局，至多不过是将那些享受福利的人的实物福利货币化，比如，从免费坐公车改为发放车补，从免费享受暖气，到发放暖气补贴；如此等等。按照这种最省事的“暗补变明补”改革路径，原来被排斥在国家福利体系之外的大多数国民，仍然没有资格享受这种福利。而这一改革本身让居民间收入的差距看起来更大了，因为，体制内群体的有些实物福利变成了货币收入，被统计到其名义收入中了。

　　考虑到这一现实，政府目前向农村增加财政投入的做法是正确的，但还远远不够的。就基于公共财政的原则，政府每年的常规公共支出，至少应当有一半以上投入到农村，投入给农民。这样，才算履行了平等地向全体国民提供公共品和公共服务的义务。考虑到政府对农民的欠帐，甚至每年常规支出的大部分应当用于农村。

　　至于福利保障制度，也需要进行彻底变革。当下的中国，需要一种真正的“穷人的财政学”。公共财政如果要进行转移支付，如果要补贴什么，或者对什么人提供福利保障，那么，最有资格享受这种补贴、福利的，就应当是社会中的低收入群体，就是那些因为种种原因而陷于贫困中的穷人。

　　中国需要一场基于平等原则的“公共财政革命”，需要彻底颠倒目前扭曲的财政原则，从投资型的财政转向公共服务型财政，从城市、工业偏向的财政，转向平等的财政，在中短期内为矫正以前的偏差，更需要一种农村导向的财政。至于国家福利制度，则要从身份制转化为救济式，把仅仅覆盖国有单位员工的福利制度，变革为覆盖全体国民、但主要是覆盖农民、覆盖穷人的福利制度。从补贴收入最稳定、也最高的社会群体，变革为补贴收入最不稳定、也最低的群体。

　　政府有没有可能进行这场“公共财政革命”，笔者不得而知。但财政是政治的集中表现，中国社会的长期稳定及繁荣，在相当程度上取决于能否彻底告别传统的掠夺性财政，完成这场财政革命，让财政真正地服务于国民，而不是服务于政府拣选出来的某个特权群体。国民基于自身权益考虑、舆论出于公共责任伦理考虑，理应推动政府进行这场公共财政革命。尤其是各级人大如能真正发挥自己的作用，代表真实的民意控制和监督财政，则可推动这场财政革命早日完成。

　　光靠福利不能解穷人之困

　　不过，即便政府确实有这个决心，建立覆盖穷人的福利制度，对于国家福利制度纾解穷人之困的效果，也不应抱太多希望。无论如何，福利制度只能救急，而不能解困，它可以让一个人不至于生活不下去，或者说不至于让一个人因为子女教育、因为疾病而陷入极端贫困状态，但是，它不可能让广大的低收入群体提高收入。

　　但目前，舆论普遍对国家福利制度寄予过高希望，有很多人呼吁回归旧的福利制度，也有人羡慕北欧的福利国家模式。在笔者看来，构想中国式福利体系，有必要考虑几个问题。

　　第一，国家福利不可能是免费的。福利所需要的每一分钱都来自于民众自己。政府可以印钞票，就像拉美某些民粹主义政权最后不得不采取这一招，但印钞票的所有恶果最后也是由民众自己承担。天下没有免费的午餐。要增加福利，民众就必须准备好忍受高税收。这是一个无可逃避的选择，北欧所有高福利国家，都是高税收国家。

　　第二，很多人在进行了这一权衡之后，仍然选择高福利、高税收，他们相信，税负主要落在高收入群体身上，而福利将主要为中低收入群体享有，这样，就可以实现全社会的收入再分配，使社会得手收入差距缩小。但是政府大量征税、甚至又通过漫长的财政环节进行财政转移、支付福利，一来一回，必然导致财富损失与财政效率损失。

　　第三，通常情况下，让高收入者承担高税负通常只是一种幻觉，高税收的负担一般情况下都落在了中等收入群体身上。在发达国家，福利制度通常只是起到“搅拌”作用，就是同一个中产群体承担主要税负，又获得大部分福利。在中国，个人所得税已经证明了中等收入群体是税收主要承担者的定理。原因在于，政府与国民的选择不同。国民希望通过征税缩小贫富差距，政府却希望获得更大税收，因此，政府会以各种各样的理由拖延调整个人所得税起征点，于是，越来越多的人就被囊括到个人所得税的纳税人行列，政府的个人所得税收入越来越多，个人所得税调整收入差距的作用也越来越小。

　　几乎所有税种都会如此。除了政府方面的原因之外，不同纳税人群体的行为模式也会导致这一结果。通常，高收入群体、及那些利润最高的企业，总是有更多的方法避税，因其数额较大，也有强烈的避税激励。而普通企业及中等收入群体的避税余地则小得多，激励也较小。

　　第四，在中国，情况更为特殊。假如目前的福利制度不进行革命性变革，则发展福利制度的结果是，整个社会的收入分配更不公平。因为，在目前的福利制度下，最穷的人没有资格享受国家福利，反倒是收入较高的国有单位员工享有福利。因此，在福利制度革命之前，通过高税收增加福利规模，意味着中等收入群体将补贴高收入群体。

　　如果考虑到这些因素，则传统的福利制度就并不可取。事实上，政府当时仅向国有体制内员工提供微薄的福利，尚无法支持，就因为这套体制的运行损耗太严重。比如，政府向这些人口提供的全免费的医疗、教育机构效率低下，大量浪费资源。政府在90年代不得不进行改革。这些改革确实失败了，但因此而要求回归旧体制，却把问题简单化了。

　　旧体制最大的弊端在于，与就业制度及其他政治制度相配合，让人完全依附于国家。事实上，北欧福利国家模式也导致同样的个人精神萎缩。对于北欧国家来说，没有个人自主意识也许不是大问题，但对尚未完成法治与宪政转型的中国来说，这种民族精神上的缺陷将是致命性的。

　　事实上，中国人传统上更信赖自己和家庭，而对国家有一种不信任。人们只相信，钱到了自己手中才是最踏实的。传统上国人也主要依靠家庭自我保障，最多再通过家族性社区的福利网络，来解决社会福利问题。当然，今日社会结构已发生巨大变化，但在设计福利制度时，仍可通过对民情的洞察，把家庭自我保障放到首位，而以国家保障为辅。

　　在笔者看来，在讨论福利制度的时候，似应破除“国家迷信”。其实，在人类可以设想的福利制度中，国家福利制度的运营效率可能是最低的。在人类社会的大多数时间，福利保障都是社会自身供应的，国家福利制度不过由德国的俾斯麦始作俑，仅有百余年历史。而社会自我供应福利的经验是不应被忽视和遗忘的。

　　有学者引用法国就业法案遭遇挫折的例子说明，中国在改革、完善福利制度的时候应当防止福利制度设计不当导致劳动力市场僵化的危险。这种说法遭到了舆论的广泛抨击，认为这是穷人担心吃大餐吃胖。但是，建立、改革国家福利制度之时，确实应当参考西方福利制度的成败得失，以便我们作出更明智的选择。谈到经济增长方式，人们普遍不赞成上走西方式的先污染后治理的道路——尽管这种说法其实是对西方的严重误解；那么，在福利制度领域，恐怕同样应当考虑西方的前鉴，而有所取舍。这恐怕也是一种后发优势。

　　尤其就现阶段而言，福利制度建设的主要任务是，矫正其不公平，而致力于打破身份制，实现城乡平等。如果做到了这一点，则我们社会中真正的穷人也就能够获得一些保障，这种保障将使他们在遭遇人生劫难的时候还能保持人的最后的尊严与体面。

　　减少穷人更要靠扩展自由

　　归根到底，一个健全的福利制度，需要建立在大多数不是穷人的基础上。在一个半数国民仅能解决温饱问题的情况下，勉强建立起来的福利制度将会面临难以承受之重。因此，帮助穷人，最可取的办法还是让穷人首先通过自己的努力摆脱贫困。

　　好在，在中国，这方面的潜力还非常巨大。过去二十多年来，只是获得了事实上的自由，就有大量农民摆脱了贫困。可以设想，假如国家能够更切实地尊重个人自由，扩展个人自由的空间，让穷人可以接触更多机会，那么，穷人就会沿着社会开放出来的机会与财富通道，向上流动。

　　对于不同群体的穷人来说，自由的侧重点略有不同。

　　对于农民来说，他们最需要迁徙自由。大多数人都会同意，农民摆脱贫困的最便捷途径是变成非农民。过去二十多年来，在农业户籍人口中，有相当一部分的收入有所提高，那是因为，随着市场发育，他们获得了事实上的迁徙自由和就业自由。尽管法律并不承认迁徙自由(宪法删除了这一条)，城市政府也继续坚持户籍制度，以此拒绝他们享受城市的某些公共品。但是，至少，他们已经可以偷偷地从低效率的农业部门进入现代经济部门，这让他们获得了提高收入的经济上的可能性。现在政府所要做的，就是把这种事实上的自由，变成法律上的权利。

　　至于继续留在农民的农民，所需要的是更大的法治与民主。他们的民主自治权利应当得到基层政府的尊重，他们对土地的产权也应当得到地方政府的尊重。应当进行一次革命性的土地改革，实现国有土地与农村集体土地的权利平等，即农民自己可以将集体土地转化为工商业用途，通过转让建设使用权，获得让土地增值的大部分收益，这将为农民市民化提供一笔非常有用的起始资本。

　　流入城市的农民已经成为新兴工人群体，官方的统计表明，他们已经成为工人的主体。尽管相对于从事农业生产，他们的工资收入已经大幅度提高。但几乎所有人都承认，他们的收入增长速度太低了。人们也呼吁提高他们的收入，但由于他们普遍就业于私人与三资企业，政府不可能直接管制这些工厂的工资。不过，略加分析即可表明，他们的收入之所以长期停滞不前，并不完全由于劳动力供应无限充裕，更重要的原因也许是，由于户籍制度限制，新兴工人无法参与工作所在地公共生活，因而，当地政府根本没有保障其权利的动机；工人们也没有结社自由，无法通过工会与资方进行谈判。因此，假如政府确实想提高新兴工人的收入，办法并不难：废除户籍制度，接纳新兴工人参与公共生活；尊重工人的结社自由。

　　最后一点，要帮助穷人，政府应当尊重私人财产权，充分保障人们的创业与经营自由。国人拥有最出色的企业家精神，假如政府放松对经济的管制，让人们可以方便地成立企业，从事经营，这自然转轨创造出大量就业机会，让刚毕业的大学生、让新兴工人、让进城农民找到合适的工作岗位。不幸的是，近两年来，企业创业与经营的环境反而在恶化。政府为了某些垄断企业的利益，或者仅仅为了增加官员的寻租机会，而人为构筑市场进入壁垒。这保障了某些垄断企业的特权利益，但这些垄断企业却不能提供任何就业机会；相反，大量本可提供就业机会的企业却被扼杀。

　　从社会的角度看，个人提高收入的基本途径是普遍地提高劳动生产率。当然，对于某些群体来说，财富再分配也是必要的。他们丧失了劳动能力，或者由于个人原因或自然环境所限，个人努力的空间非常小。这个时候，通过收入转移，可以让其防止其陷入绝对贫困状态。但是，理论及经验均可证明，更多的自由，更有保障的权利，更健全的法治与宪政秩序，是消除大规模贫困、让穷人成为中产阶级、让中产阶级成为富人的最佳选择。只有在人们创造财富的效率得到自由之保障的前提下，一个合适的福利制度可健全地运转。

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