东北振兴应该更多依赖私人投资

　　1.07 亿人口和 1.5 万亿国内生产总值使东北成为一个巨大的市场。以购买力平价(PPP)计，中国东北的市场规模几乎相当于波兰、泰国或者土耳其的两倍。其他关键优势还包括：教育和培训良好的劳动力，矿藏、肥沃的土地、相对优良的运输和基础设施、近海岸以及现代化港口。

　　为解决东北发展滞后的问题，国务院2003年10月出台了振兴东北和其他老工业基地的 计划。但是迄今为止，振兴东北计划似乎更多地强调持续的政府引导。例如，指定“支柱”产业和重点企业，为发展原材料基地和装备制造基地提供资金，直接参与扶持中小企业的融资和业务服务等。50年来的政府干预已经使东北经济有些缺乏活力。与东南部对比的经验教训似乎很明显：减少政府直接干预，更加强调适当公私合作方式支持下的市场引导的投资，将有益于东北地区的发展。

　　东北地区增长速度、吸引外资和生产率滞后，主要原因是缺乏活跃的私营部门，国有企业仍在该地区工业中占主导地位。但是仅仅依靠国有企业改革并不足以促进东北的发展，需要辅之以促进私人投资的其他改革和计划。各种研究表明，企业进入(以及退出)、税率、税收征管和行政收费、海关、腐败、商业争端的法庭解决、融资、劳动力的灵活性、基础设施和城市生活质量以及技能和技术都是企业在东北投资环境方面面对的问题。

　　简化企业进入程序

　　东北应该努力改善投资环境，促进外资和国内私人投资的关键措施包括简化开办新企业的程序；增加土地使用、税收和行政收费的透明度；减少对外资进入某些具体产业以及交通物流服务业的限制或规定；改进中小企业的融资渠道；继续努力推进城市基础设施的现代化建设，改善城市生活质量。

　　新的《外商投资产业指引目录》(自2005年1月起生效)列举了很多鼓励外商直接投资的产业，包括给予外商独资企业(WOFIEs)的机会。但是，对于鼓励产业仍存在一些重要要求，对于其它产业还有一些限制或禁止，见表(P53)。

　　中国有必要进一步放宽企业进入限制。例如，允许外商独资企业进行石油/天然气的勘探、生产和回收可能会延长大庆油田的寿命。其他产业的限制并没有明显的战略目的，仅仅是保护了当地企业。某些工业产品和消费品对外商投资企业的限制会妨碍当地制造业供应基地的发展，也会妨碍与沿海各地和海外市场的有效供应链联系。对于外资进入银行、保险、金融租赁及相关服务业的限制会降低金融服务业的竞争，降低融资(特别是中小企业融资)的可获得性。对于专业服务行业、电信、医疗服务和教育行业的限制将妨碍外商直接投资的发展，而正是外商直接投资才能使东北的产业更加有效地发展，并且使东北对于外国投资者更加有吸引力。

　　投资程序也应该进一步简化和明确化。新的投资确认程序只需要一个项目申请报告，政府主要从保护经济安全、合理开发和利用资源、保护生态环境、优化地理分布、保护公众利益、防止形成垄断等角度审查和确认。此外，外商投资项目“在市场准入和资本账户管理方面会得到政府进一步审查”。政府“审查和确认”的范围很广，国务院也未给出否决一个项目的时间要求和标准。

　　改善税收征管和行政收费

　　为了吸引投资而进行财政鼓励是很常见的。外资公司通常比国内公司享有更多的税收减免。虽然有些税收政策是全国性的，但地方政府也会通过根据投资额提供不同的地方鼓励以及采用不同的税收程序以使税收系统复杂化。复杂的程序、可变且不明确的激励措施以及官员的随意性都会导致潜在的滥用。

　　改进地方税收管理的主要建议如下：

　　※增加公众对税收法律、法规和程序方面信息的可获得性；

　　※提供“预先规则”，即税务部门提前对某些特定税收问题给出自我约束的意见；

　　※统一改进增值税退税，使其时间控制在国际通行的15～20天；

　　※鼓励更多使用“网上报税”；

　　※开发一个可信赖的税务申诉程序，把申诉和最初意见区分开。

　　另一方面，收费的问题比税收更严重。企业对于需要交纳何种费用仍不清楚。在这方面有滥用职权的可能。中国有些城市仍然存在复杂的收费。例如，某个东北城市在地税和国税之外征收的各类收费达94种之多。东北在收费结构方面既有好的案例，也是坏的案例，如下表(P54)。

　　在“好”的案例中，费用结构简单，费用基础也很客观且可度量，不存在模棱两可的地方，事实上双方都没有滥用职权的余地。在“坏”的案例中，费用结构复杂，费用基础是可变的，且通常取决于一些不易界定的其他价值(如土地价值、营业收入，项目投资)。后一种情况下交费人和收费人都更有可能滥用职权。

　　加快国企改制

　　在改善投资环境以鼓励新的私人投资的同时，加快东北地区国有企业“改制”也很重要。一个值得关注的问题是，国有企业继续主导东北经济有可能会“挤走”更有活力的私营企业。国有企业改制应该遵循商业性最佳做法。包括建立健全公司治理和推进大型国有企业所有权的多元化；尽快出售或清算中小型国有企业，通过公开竞标方式进行以防止“国有资产流失”；通过专门机构对陷入财务困境但仍有生命力的大型国企进行运行重组。可以采取有些城市的做法，通过地方的专门机构来管理企业重组(包括解决职工补偿问题)以及包括房地产在内的企业资产的出售或管理。

　　扩大和加快东北地区的国有企业改革，将会对社会保障制度提出更高的要求。在这方面已经取得了进展，但有必要采取进一步的改革措施，提高包括失业保险、城市低保、养老金计划等关键性计划的可持续性和效率。

　　投资改善城市基础设施，提高生活质量，推进国有企业改革，建立健全社会保障体制，都需要动员大量的财政资金。东北地区可以自行动员相当一部分资金，例如可以通过取消对亏损的地方国有企业的补贴，按照商业性最佳做法对国有企业的股份和资产进行出售或管理。东北地区的投资环境、企业经营活动和地方营业税在近期得到改善的前景，也会有利于为改善投资环境的措施提供资金保障。

　　政府的角色

　　东北要想超越成本驱动或投资驱动经济而过渡到更多的创新驱动，政府应扮演间接的角色。随着企业成为“主要驱动者”，政府的角色“必须从参与者、决策者转变为促进者、指引者和激励者。干预必须大幅度减少。

　　在东北地区的发展中，政府将继续发挥重要的作用。但是，直接干预，例如指定“支柱”产业和政府提供资金的投资，越来越不适宜。随着中国向创新型经济迈进，政府的作用应该转向促进私人投资和创新，为改善教育和城市生活质量提供广泛的支持。

　　东北应该着眼于加强对未来市场需求的反应能力。东北三省也需要共同协作，形成一个经济联合体，作为一个整体支持和参与中国高速和持续的经济增长。

　　高伟彦

　　William Mako

　　世界银行驻中国代表处高级私营部门发展专家

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