张卓元教授访谈 计划与规划一字之差说明了什么

　　从计划改为规划，绝不是简单的用语的变化，而是反映了经济体制的重大变革，管理制度的重大变化，反映了计划经济与市场经济的不同理念

　　一、从计划到规划，反映的是两种不同的理念

　　问：最近通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》 (以下简称《建议》)表明，从第十一个五年起，我国在描绘国民经济和社会发展蓝图时用规划而不再用计划，为什么要这样改？

　　张卓元：表面看来只有一字之差，但实际上这两者有明显区别。从计划发展为规划，有其深刻的含义。

　　从计划改为规划，最主要的原因是我国已初步建立社会主义市场经济体制，市场已开始在资源配置中发挥基础性作用。既然资源配置已主要由市场调节，政府对资源配置的职能已大大弱化，就没有必要也不可能像过去一样政府作为经济活动的主角，定指标，安排项目，直接配置各类经济资源。在市场经济条件下，经济活动的主角应是作为市场主体的企业、公司。所以，在建立起社会主义市场经济体制以后，政府、市场、企业之间的关系已发生了重大变化，凡是市场、企业能做并且做得好的事情，政府都要脱手，让市场、企业去做，企业不再是政府的附属物了。可以说，从计划到规划的转变，体现出了从计划经济到市场经济的转变，反映的是两种不同的理念。

　　二、计划改为规划，并不意味着政府就无所作为了

　　问：现在，政府与市场的关系已经发生了重大变化，计划改为规划就鲜明地体现出了这一点。那么，这是否意味着政府的工作就轻松了？政府的作用又体现在哪里？如何处理好政府与市场、与经济社会发展的关系？

　　张卓元：在社会主义市场经济条件下，政府并不是无所作为的。政府仍然要履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能。

　　首先是经济调节职能。这当中最重要的是宏观经济调控。政府根据经济形势的变化实施相应的宏观经济政策，主要是货币政策和财政政策。比如，在经济偏热、通货膨胀压力加大时实施紧的宏观经济政策，而在经济偏冷、出现通货紧缩时实施松的宏观经济政策。政府实施宏观经济政策的目的，是保持经济的稳定和社会供求总量基本平衡，防止经济大起大落。经验证明，经济稳定增长是最佳选择，从长远看更是如此。宏观经济调控不能泛化，不能把政府的各种经济调节活动都说成是宏观调控，否则容易导致政府在宏观调控名义下过多地干预经济活动，甚至干预企业的生产经营活动。宏观经济政策是调节供求总量的政策。在一般情况下，宏观经济政策对各市场主体而言是无差别的，如调节宏观经济最重要的杠杆利率的变动就是这样。区别对待的政策不是宏观经济政策的特征，宁可说这是政府一般经济调节政策常见的现象。宏观经济调控是中央政府的职能，地方政府无权也不可能进行宏观经济调控。

　　政府还要从事市场监管，维护公平竞争的市场秩序，建立健全社会信用体系。特别是，政府要认真履行社会管理和公共服务职责。“非典”事件暴露出我国政府社会管理和公共服务是一大弱项，今后需要着重加强，包括要做到政府为人民群众公共服务均等化，地区之间城乡之间不能悬殊。

　　三、计划与规划的区别不在于有没有指标，而在于前者为指令性和层层分解下达的，后者则是指导性主要靠经济手段引导来实现的

　　问：计划中的指标与规划中的指标在含义上有何本质不同？落实途径又有何实质性变化？

　　张卓元：根据政府职能在社会主义市场经济条件下的上述定位，政府在制订五年建设规划时，主要着眼于解决宏观性、战略性、政策性问题，提出重要思路和对策，以及提出对市场配置资源和宏观调控的导向性意见。计划指标均为指导性的而不是指令性的。比如，针对“十一五”时期资源瓶颈约束加强，这次《建议》突出强调转变经济增长方式的重要性，要求大力提高自主创新能力、调整产业结构、构筑资源节约型和环境友好型社会，并相应地采取一系列方针政策，完善法律法规，深化改革开放等，以加快推进经济增长方式的转变。在提出“十一五”期末实现人均GDP比2000年翻一番目标时，特地提出要求资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，生态环境恶化趋势基本遏制，耕地减少过多状况得到有效控制等。这两个经济目标是互相搭配的，体现了政府“十一五”时期经济发展的战略构想。这两个指标的实现，不是靠下达指令性指标层层分解下达，而主要也是靠实施有效的方针政策、完善法律法规和深化改革开放。必须指出，在这当中，转换政府职能，改革干部考核和任用体制，深化财税改革，深化价格改革以校正生产要素和资源产品价格形成机制等，具有重要作用。可见，计划和规划的区别不在于有没有指标(尽管规划的指标是极少且是综合性的)，而在前者为指令性和层层分解下达的，后者则是指导性主要靠经济手段引导来实现的。这反映出了从微观向宏观、从直接定具体指标向间接提指导性建议、从项目管理到规划管理的转变。

　　四、从计划改为规划，含有促进政府职能转换的意思

　　问：前一段，很多专家在谈到下一步改革的重点时，都认为是政府改革、政府职能转变。这次计划改为规划，是否对政府职能真正转变有一定促进作用？

　　张卓元：这次“十一五”用规划而不用计划，还有一个重要现实意义，就是当前政府同市场与企业的关系还未完全摆正，政府对经济不恰当的干预还是多了，政府职能越位问题没有很好解决。突出的表现是政府实际支配的资源过多。资料显示，2003年以来这一轮由过度投资带动的经济过热中，政府直接投资的比例超过60%，政府通过廉价征用土地促成了城市化的高速发展、政绩工程的大量兴建和开发区的过度膨胀。在很多情况下，中央政府的宏观经济调控，主要是调控地方政府粗放式扩张经济的行为，并且不得不用行政手段，否则效果不明显。针对这一实际情况，这次明确提出“十一五”时期是制订规划而不是计划，也有催促政府加快转换职能的意思。《建议》第22条提出，加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。后面的内容包括继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，政府不得直接干预企业经营活动，深化政府机构改革和投资体制改革，加快建设法治政府等，都很有针对性，主要是要求政府职能归位，不要错位、越位。这是《建议》的一大亮点。

　　总之，从计划改为规划，绝不是简单的用语的改变，而是反映了经济体制的重大变化，管理制度的重大变化，是我国上层建筑适应经济基础、促进经济基础的巩固和完善、促进生产力的具体体现。

    (本报记者 刘立志)

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