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特约评论员 欧阳觅剑
公安部副部长刘金国近日透露，公安部正在探索建立城乡统一的户口登记管理制度；并将逐步放宽大中城市户口迁移限制。这段原则性的讲话再次将各方注意力聚集到了户籍制度改革的问题上。
与以往一样，多数观点主要是从正义和平等，以及自由迁徙权利等角度对户籍制度进行分析。以这些原则衡量，现行户籍制度造成农村和城市的二元对立，造成农业户口和非农户口的身份区别，显然应该废除。而且，从城市管理和社会经济发展的角度考虑，户籍制度也缺乏效率，因为“农民”身份影响了农民工对城市的心理认同，妨碍了人力资源的优化配置。
各地也确实在进行各种各样的改革，比如山东临沂、湖南郴州、广东佛山等地区将农业户口和非农户口统一登记为居民户口；而上海、深圳、广州，以至北京，为了引进资金和人才，实施了放宽入户限制的政策。但是，改革仍显不够，显然没有达到人们的预期。
为什么一项既不符合“普适”原则，又不符合效率要求的制度还能够“僵而不死”呢？原因在于，现行户籍制度不仅仅是对身份的规定，它更是一系列实质的利益关系。农民工和其他受户籍制度妨碍的人，关注的也主要是实质利益的获得，而不只是平等和正义等抽象权利。名义上的身份容易改变，而实质的利益格局难以调整，这就是户籍制度改革步伐缓慢、往往流于名义变化的原因。
那么，这项改革究竟会牵涉到哪些利益，有怎样的成本和困难，又需要下怎样的决心呢？
始于1950年代的户籍制度，在相当长一段时间是与口粮、布票、就业分配等问题联系在一起的，这与当时的工业化起步阶段相适应。但是时至今日，它却在现实中导致了两个分割：一是城市与农村的分割，一是本地与外地的分割。刘金国副部长的讲话也涉及到了打破这两个分割。但很多观点只提到城市与农村的二元对立，其实本地和外地的分割更难解决。很多地区可以统一农业户口和非农户口，但迁移限制依然严格。农村与城市的分割最后会转化为本地与外地之间的地域分割，也就是说，农民工的困难将主要是因为他们是“外地人”，享受不到某些廉价的商品和服务，其中最突出的就是教育。
现在粮食和衣物等最基本的生活用品都已经充分市场化，不再因为廉价而限制供应，人们在外地也能正常生活，这使户籍制度基本上失去了效力。但一些商品和服务仍然依靠政府补贴而维持廉价供给，如果没有户籍限制，一些地方政府的负担会大大增加。首先是教育和医疗，其次是政府服务，需要增加投入和人员的数量。此外还有住房、就业等方面的压力。这些就是取消户籍限制的成本。
姑且不论政府是否“应该”承担这些成本，从“能力”上讲，一些地方财政也难以承担。因此，如果说政府要下决心，首当其冲的并不是破除现行的户籍制度，而应改善低价提供教育、医疗以及社会服务的制度，适当引入竞争，提升公共服务水平。如果这一步能够实现，才能为改革户籍制度做充分、有益的准备。
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