建设社会主义新农村之路 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年10月30日 17:38 21世纪经济报道 | |||||||||
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本报评论员 王梓 主持 本报评论员 南岭 北京报道 中国共产党十六届五中全会提出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，要统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发
村”的充分理解和政策落实，离不开理论和实务界的充分讨论。 2005年11月10-12日，由经济日报社主办的“中国农业发展大会——2005中国农业与农村经济形势报告会”将对“建设社会主义新农村”进行全面的解读。近期，本报特别邀请了参加会议的全国工商联副主席林毅夫、农业部政策法规司巡视员张红宇、农业部农垦局副局长、农业产业化领导小组办公室副主任丁力、国务院研究室农村司司长黄守宏、商务部世界贸易组织司副司长张向晨就贯彻“建设社会主义新农村”的一系列问题，进行了讨论，分“建设社会主义新农村”系列策划两期登出。本期亦为21世纪北京圆桌论坛第61期。 1. 为什么要“建设社会主义新农村” 《21世纪》：十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”，其背景如何？ 林毅夫：如何提高农民收入，改善农民生活，缩小城乡差距是我长期以来关心的一个问题。1978年我国城乡收入是2.6：1，随后家庭联产承包责任制取代集体生产队制，农业发展很快，农民收入也得到提高，城乡收入差距下降到1984年的1.8：1。从1985年开始，以市场为导向的改革全面推向城市，带来国民经济的快速增长，但是农村的增长相对滞后，到1992年就又提高到2.6：1，其后城乡收入差距继续扩大， 1998年开始出现通货紧缩，许多进入城市的农民工回流到农村，农民的收入增长出现停滞；同时，在生产能力普遍过剩，各种商品供大于求的情况下，不少乡镇企业破产，造成许多农村负债累累，更给农民的收入和生活雪上加霜。经过仔细研究，我在1999年《北京大学中国经济研究中心简报》第26期总第106期上首先提出了由我国政府在全国范围内发起一场以实现农村自来水化、电气化、道路网化为核心的新农村运动，加快农村地区和生活消费有关的基础设施的建设，来启动广大的农村市场。当时，我认为政府以积极财政政策的资金建设农村基础设施对启动我国的投资和消费需求可以起到四两拨千斤的效果。 而且，这是一个既可以刺激国内消费需求，使我国早日从通货紧缩的陷阱中摆脱出来，也可以提高农民的收入和缩小城乡差距的一石数鸟的政策。在文章的结尾我写到“我国从1979年开始的改革以农村为突破口，20年后的今天，走出当前生产能力普遍过剩，内需不足，市场疲软，通货紧缩困境的突破口，仍然在广大的农村。”文章发表后受到人民日报、经济日报和许多媒体和政府决策部门的高度关注。我很高兴看到我国的十六届五中全会已经决议，把建设社会主义新农村作为“十一五”期间社会经济发展和改革开放的主要任务，并把新农村建设的内容扩展为生产、生活、乡风、村容、管理五个方面。我相信这个政策的实施对启动国内市场，提高农民收入，缩小城乡差距，构建和谐社会会起到积极的推动作用。 张红宇：新时期农村、农业和农民怎样发展？五中全会提出了很高的要求，就是把新农村建设作为新时期农村、农业发展的总抓手，这延续了十六大以后党中央国务院指导农业发展的一系列新理念。从新的理念来讲，第一个标志是十六大提出城乡经济统筹和经济与社会统筹，十六届三中全会提出五个统筹；第二个标志是2003年农村会议上胡锦涛同志提出要把农业、农村和农民“三农”问题作为全党工作的重中之重；第三个标志是胡锦涛总书记提出了“两个趋向”的重要论断，这一系列新的理念表明，我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。 丁力：建设社会主义新农村，主要指新农业、新农民、新农村和新的管理体制。现代产业产业化经营的发展，必然要求上层建筑发生变化。为了顺应这个变化，90年代末期就开始探索税费改革，其实质是解决小农和国家的关系问题。整个国家还是二元结构，但是城市工业那一“元”有了长足的发展，就为反哺“三农”帮助农村进行现代化提供了条件。现在“万事俱备，只欠东风”，建设新农村势在必行。 《21世纪》：对于“建设社会主义新农村”的内涵，诸位如何理解？建设新农村的主导力量何在？ 张红宇：我觉得应该从以下几点理解社会主义新农村建设的意义：第一，它是解决三农问题的根本途径。三农问题现在问题很多，最核心的问题就是农民收入上不去，通过新农村建设这个抓手可以解决新时期农业、农村的发展问题，特别是解决农民收入问题；第二，推进社会主义新农村建设，是全面实现小康的有效途径；第三，新农村建设也是推进国民经济持续稳定发展的必由之路。拉动国民经济发展的三驾马车是内需、外贸和投资，现在是投资和外贸的带动力越来越大，而内需严重不足，问题主要表现在农村市场的不断萎缩，农村市场萎缩的原因很简单，主要是农民收入上不去，另外一个原因就是农村基础设施跟不上。我觉得要依托农村市场的开发。农村市场开发有两条路：其一是增加农民收入；其二是解决农村的基础设施建设。最后，推进社会主义新农村建设是确保农村社会和谐稳定的重要保障。 至于建设社会主义新农村的主导力量，我觉得政府有义不容辞的职责。中央政府和地方政府都要作为主导力量，其他国家像韩国新农村建设就是政府主导，农民积极参与，他们讲三个精神：自立、勤勉和合作。我们的新农村建设讲生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主。 2. 破解“二元”结构 统筹城乡发展 《21世纪》：工业反哺农业、城市支持农村的政策取向下，农村基础设施建设、发展农村公共事业的资金来源如何解决？能否全部由国家财政支持？ 林毅夫：我认为，要真正缩小城乡差距，最重要的、最可持续的就是必须减少农民，将农村里面大量劳动力转移出来，转移出来的劳动力就会从原来农产品的生产者变化为农产品的需求者，从生产者变成需求者一方面减少农产品供给，另一方面增加农产品需求，农产品价格就会提高，留在农村里面的农民的耕地面积也会增加，这样，农民的收入就能不断提高。 至于由工业反哺农业的问题，国内有些学者认为许多发达国家在人均收入达到1000美元时开始补贴农业，我国2003年的人均收入已经达到1100美元，所以应该和发达国家一样开始补贴农业。但是，就按实际购买力来计算，发达国家三四十年前或更早前的1000美元，实际上等于现在的5000美元甚至更多，以日本为例，按当时的现价计算，日本在1966年人均收入为1028美元，但是，按1990年的不变价计算，日本1966年的人均收入为6506美元。同时，我国现在的农业人口的比例也远远高于发达国家在人均收入1000美元时的农业人口的比例。直接对农民的收入进行补贴，从国外的经验来看，还经常出现应该得到补贴的低收入农民实际拿不到补贴，拿到补贴的往往是各方面关系较好的中等收入的甚至是富有的农民。 就我国当前的实际情况来看，因为粮食生产的比较利益太低，为了达到粮食安全，对生产粮食的农民进行直接补贴是合理的。工业反哺农业、城市支持农村的政策则应该是体现在改变过去财政支出的城市偏向，支持新农村建设，加大财政投入对农村生产、生活的基础设施和教育、文化、卫生等事业的倾斜。 农村基础设施建设需要有中央和省一级政府的支持。但是，农村基础设施建设因为规模小，投资分散，中央和省一般不能直接加以控制或操作，需要依靠地方政府和基层组织去落实。可以考虑采取中央和地方共同出资的办法，中央政府下拨资金专款专用，而且规定地方各级政府必须追加一定比例的配套资金，资金分摊的具体办法可以根据各地的实际状况在实践中探索。同时，也可以让农民出一点钱，让他们有积极性去参与、监督这些基础设施的建设。我的一位朋友过去在广州从化市做市委书记，1999年开始他曾经按新农村建设的内容，提出“村村通水泥路、通电、通电话、自来水、通广播电视”的五通。对于资金投入大的村村通水泥路，想出了一个“省里出一点，广州市出一点，从化市出一点，镇里出一点，村里出一点，村民捐一点，受益的机动车出一点，外出打工人员出一点，受益企业出一点，百村共富和基层扶贫出一点”的“十个一点”办法，建的路由于有农民的参与，没有一条是豆腐渣工程。各地在推动新农村建设时，在中央和省的财政支持下，需要按各地的实际状况做些适合当地情况的创新。 张红宇：现在很多行业产能过剩，钢材、水泥等产品过剩，城市建设大大超前，很多市场已经饱和，但新的市场在哪里，新的市场就在农村。农村市场不启动，城市市场也会有问题，农产品的丰富和工业品的丰富是双向流通，大市场，大流通，这个过程我认为是双赢。过去我国工业发展采取了剥夺农村的政策，现在至少要达到和谐相处。现在的城乡结合部存在很大问题，产业布局不统一，制度建设不统一，社会保障体系也不统一。如果再不提新农村建设，很可能就会出现拉美、南亚等国家的情况。 对于农村基础设施建设，我以为第一还是要国家拿钱，最主要的是投资基础设施建设。目前很多情况是相反的，很多地方政府宁愿把大量的投资投向城市，造成重复建设，创造虚拟的GDP。 丁力：现在的难点就在于农村公共事业，对教育、卫生、医疗、社保的资金来源，有这样一种思想倾向，认为农村的公共事业应该全部由政府揽起来，有些农民现在也有这种错觉，导致这两年农村很多公共性的事情无人管理，出现了发展的瓶颈。我们提出“一事一议”，意思是这些事还是要农民干的，只要农民议论后基本同意，就可以一起干。但由于农民个人受益不同，所以往往议不起来。我国正处在转型期，不交税费不意味着农村全部公共事业都由国家和政府揽起，把建设新农村理解为由国家建设社会主义新农村，是有问题的。我们要强调社会主义新农村是农民自己的家园，农民要在其中发挥作用。 目前要研究的是能够使各方面的力量发挥出来的机制。比较好的办法是国家和农民共同分担：国家出钱承担一部分，农民承担一部分但农民主要是出力。 3. 启动农村市场 拉动内部需求 《21世纪》：目前中国经济的现实是，拉动经济的“三驾马车”中净出口、投资都很旺盛，但内需不足。启动农村市场，不但对农村自身发展而言非常必要，而且对启动中国的内需也至关重要。诸位认为，该如何启动农村市场、拉动消费？ 林毅夫：我国是一个从计划经济向市场经济过渡的国家，市场发育不完全，消费条件不充分，尤其在人口占全国总人口58.2%的农村地区，因为基础设施的限制，还有一个很大的具有购买力的消费需求没有办法实现消费的愿望。这是我国与30年代大危机中的美国以及90年代以来的日本相比，在解决由于生产能力过剩造成严重的通货紧缩的难题时，所具有的一个得天独厚的条件。 但政府以有限的财政支出要真正达到启动市场的目的，必须把钱用在能产生“四两拨千斤”的地方才行。以农村道路、电网、自来水建设为主要内容的新农村运动是在我国当前形势下最能产生这种效果的地方。和大的基础建设项目相比，农村基础设施的建设还具有如下好处。农村水、电、道路基础设施建设的项目一般较小，使用的物质投入以农村当地的原材料为主，这类基础设施建设又高度劳动密集，主要使用当地廉价的农村劳动力，所以，这些建设还能够创造许多就业机会，增加农民的收入。 张红宇：启动农村市场，核心还是提高农民收入。去年城乡收入比是3.2：1，这是大家熟悉的，收入上不去，农村市场肯定上不去。去年农村市场县以下商品零售额占30%多一点，70%的农民仅仅占有30%份额的市场，显然是非常不合理的。 怎样启动消费？第一点是千方百计增加农民收入。增加农民收入有两条道路：第一是从农业内部增加农民收入。农民收入增加，最主要还要靠粮食价格、畜产品价格的稳定和提高。第二是从农业外部增加农民的非农产业收入，政府多予少取。明年以后政府将彻底取消在中国实施了2000多年历史的农业税，这对农民收入增加是显而易见的；另外一方面就是对农业的补贴，第一是补贴的总量要增加；第二是范围要拓展；第三还要增加新的补贴内容，对生产资料使用、化肥涨价等等都要补偿。 第二点就是基础设施建设。农村基础设施跟不上，增加农民收入就是一句空话。城乡除了收入方面的差距，还有基础设施建设方面的差距。确保农村基础设施建设有了大的发展以后，农民才有条件消费。换言之，农民收入增加是启动农村市场的前提，而基础设施建设则是启动农村市场的条件。 丁力：随着社会主义新农村的建设，农民转成为新型农民，他们的生活观念、生活环境和生产方式的变化，将提供巨大的需求，对整个国家经济的推动是不可限量的。 就像张司长所讲的，内需的动力就是收入问题。从现在的情况来看，农民收入的来源主要是几块：一块是来自于产业，一块来自于资产的升值，还有一块来自政府的补贴。在新的历史时期，农民的收入在发生根本性的变化，产业的发展就可以增加农民收入，粮农补贴实际上是等于对农民收入的支持，而且还要增大。另外就是农民自己资产的增加，还有今后土地的物权化，这些都是在增加农民的资产。 4. 农民就业与城市化 《21世纪》：大量农村剩余劳动力不能顺畅转移也是农民增收困难的重要原因，农民就业能否依靠城市化彻底解决？是否还有很大空间来转移农村剩余劳动力？是不是需要重视二三线城市在扩大农民就业中的作用？ 林毅夫：怎么让农村转移出来的人到城市里面就业？如果没有就业的话，就农村人口到了城市就会变成更加难处理的失业问题。要实现这一点，就要转变我们的经济增长方式，落实科学发展观。 目前的阶段，我们的比较优势是劳动力多、劳动力相对便宜，多发展劳动密集型产业，创造的就业机会非常多，就可以给更多的农村劳动力向城市转移。 那么目前怎么样才能达到这个目标？最重要的是要发展民营中小企业，因为在纺织业等劳动密集型产业，绝大多数是中小企业。在这种状况之下，转变经济增长方式，最关键的就是创造一个有利于中小企业能够比较快速发展的环境。 缺乏足够的金融支持是阻碍中小企业发展的关键因素。因此一是必须多发展一点地区性的中小银行，这类银行在给中小企业提供融资时有比较优势；二是中小企业在贷款时没有合适的抵押，而银行一般要求有保证人才能借钱，这种情况下各个地方应该多发展一些为民营中小企业提供担保的担保公司；另外政府也可以像美国那样，设立中小企业发展局，主要功能就是给中小企业的创业跟发展提供银行贷款时的担保服务。第四是建立全国信用服务体系。 如果能够这样做，中小企业融资比较容易解决了，中小企业发展会加快。农村劳动力的转移就会加速，城市容纳农村劳动力转移的空间就会不断扩大。 张红宇：城市化不能解决全部的农民就业问题，但是能解决农民转移就业的主要问题。从目前来看中国存在结构性偏差、城市化滞后、工业化超前，这些矛盾是显而易见的。 中国农民收入上不去，很大程度上跟农民的数量太多，农业劳动生产率太低，农民不能顺畅转移有关系。我们的农业生产率仅仅相当于第二产业的1／8，第三产业的1／4。农民转移到城市需要有效的途径，最主要的就是要有稳定的就业，稳定的社会保障。 中小城市应该在转移劳动力中发挥积极作用。其实现在中小城市更具有吸引力，因为进入障碍相对小，就业、住房、福利成本比较低。二线城市、三线城市都可以成为转移农村剩余劳动力的主要场所。 丁力：计算中国农村到底有多少富余劳动力可以转出去，需要考虑几个因素：一个是国民经济创造的就业岗位和吸纳能力。一般GDP每增加一个百分点，就会创造一定数量的就业岗位。往大中城市转移是一个渠道，但是现在大中城市的产业在升级，需要较高素质的农民，所以要加强培训。 其次是往二三线城市转移，要看那里有没有创造就业机会的能力；再有是农民就地转移。建设新农村实际上是农村“就地城市化”，农村不能总是贫穷，如果也能发展，农民是不愿意背井离乡外出的，因为这要付出情感、家庭和社会保障等多方面的成本，这是要综合各方面的利益来权衡。 所以转移还有进城成本过高的问题，中央和地方的财政支持不应该仅仅局限于培训，应该向进城的农民的交通、住房、待业这方面转移。对此世界各国都有些办法可以借鉴，如日本过去在农民找不到工作的时候，政府对其进行补贴，使他暂时留在城市，出台支持一部分农民往外转移的廉租房的政策，同时，政府同样关注留在家中的农民。 农民愿意留在城里还是在农村，是他自己决定的。过去的苏联和东欧等国的城市化率很高，但三农问题没解决；印度、巴西也是大量农民进城，但造成了大量贫民窟，三农问题也没解决。所以，解决三农问题的焦点在就业，这里就业不只是非农产业，还有农业产业，只要国家创造了政策环境，使农业产业、非农产业都发达，就真正实现了城乡统筹。日本、韩国早就在反对农村人口向城市的转移，农村不能只剩下些儿童和老人，导致农村人口“过疏化”。 5. 深化农村改革 《21世纪》：“十一五”文件指出，要“全面深化以农村税费改革为重点的综合改革：加快推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制、农村金融和土地征用制度等方面的改革”，请诸位具体分析一下各项改革的推进思路，尤其是税费改革、土地制度改革。 张红宇：按照国务院领导同志的说法，税费改革是新中国成立以来，继土地改革、家庭联产承包责任制之后农村的第三次重大变革。税费改革后，农村还有一系列深层次的改革，核心是土地制度改革。现在土地制度改革确实问题比较大，去年国家宏观调控严格控制土地，但是土地流失依然严重，超过了1000万亩，占用农民耕地势头并没有得到有效的遏制。下一步土地征用，对失地农民一要提高补偿标准；二要顾及到农民今后的长远发展，负责任的政府应该关注农民这一辈子的生存条件。 丁力：农村改革发展到这一步，要素市场的改革也在逼近。我觉得，要素市场的改革要沿着物权化的思路，其中土地是核心因素。农民的土地当然不见得在近期内改变集体所有制的性质，但是可以进一步放活经营权，扩大范畴，农民就可以把土地看成他自己的。越南是农民承包土地50年不变，澳大利亚过去租赁可以99年，东南亚一些国家的土地过去也是集体的，后来都物权化了，土地证可以抵押，也可以买卖。 另外就是如何让农民的土地进入一级市场的问题。现在是国家征用，农民自己不能进入一级市场谈判。若放宽政策，让农地直接进入一级市场，则一方面可以反映出真实的土地价格，另一方面农民可以得到应有的补偿，也可以抑制乱征地的现象。农民如果困难，可以把地租给、转给别人，条件稍好时还会要过来，即使他把土地转让出去了，就是在目前大的政策框架内也可以获得很好的补偿，总比现在低价出让的情况好。 《21世纪》：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议(讨论稿)》中也提出要“减少行政层级”，请诸位结合农村乡镇机构改革分析一下如何减以及减了之后怎么办的问题。 张红宇：农村乡镇机构改革，确实一些地方有积极的动作，像湖北、重庆、吉林、河北都有一些大的动作，开始探索省管县体制。这对于减少不必要的财政开支是有积极意义的。但是，对下一步的农业技术推广体系的改革，我觉得需要慎重考虑，避免再次出现网破线断的不利局面。 林毅夫：在农民收入有限的情况下，农民的负担越轻，自我保障的能力就越强。农民的负担主要用来养干部，江苏省在推行并镇、并村、并学校等一系列工作，在精简地方政府机构和干部方面取得了一定的成效。为了巩固税费改革的成效，加快推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制，进一步减轻农民负担，我有以下两点建议： 1.按照发展社会主义市场经济的要求，改革政府行政职能，减少干部数量。我国目前基层政府的机构仍然承担着许多计划经济时代的职能，要真正减少基层政府的干部数量，必须让那些执行在市场中可以商业化经营职能的机构和政府脱钩，并打破政府垄断，允许私营企业进入这些领域。这样既可以减少干部数量，减轻农民的负担，又可以提高服务的质量，而且有利于私营经济的发展。 2.进一步深化财税、干部人事制度改革，防止干部人数扩张。按现行的财税体制，许多县级和县级以下政府部门的人员工资和行政开支依靠该单位的收费和罚款来维持。虽然这些单位必须将所收的税费和罚款上缴到财政，但是并未真正做到收支两条线，上缴的罚款绝大多数返还给这些单位。最近几年有一个值得注意的现象，在越穷的地方县乡政府编外人员扩张得越快。这种扩张带来两个不利的后果：一是，这些地方政府的收费和罚款越多，企业经营的环境就越差，经济发展就越不好，陷入到一种恶性循环；二是，扩大编外人员成为某些地方官员寻贿受贿的一种手段，败坏了社会风气。建议地方政府的人员工资和行政开支完全按编制由财政拨付，地方政府各单位的收费和罚款不再返还给这些单位，各个单位不准自行决定和扩大编外人员。 丁力：现在四个“传统”变成四个“创新”，第一，税费改革启动农村的整个变化，其中涉及了基层民主，因为基层不民主，老百姓不能自我管理，改革的基础就没有，改革就不能配套实现。第二是压缩县乡机构，使机构转型。乡镇机构改革是一个热点，我不主张马上把这一层砍掉，因为县政府现在没有能力盯到每一个村和每一个农民，再加上农民中企业家和能人少，农村发展和改革中的很多事情还要基层政府起作用，组织配置资源，这是不可回避的现实，所以在目前情况下，乡镇的机构可以合并、精简、转变职能或者逐渐变成政府的派出机构，然后随着新农村的建设、农民自我管理能力的提高及县级政府服务功能的增强而逐渐淡化。 (实习生刘艳艳、戴建军、秦月参与整理) 更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。 |
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