乡村水利的制度选择与基础

　　罗兴佐

　　人民公社体制终结后，原有的与公社体制相联系的水利体制不得不进行改革，但是这条市场化道路，在乡村社会里走得并不顺畅

　　人民公社体制终结后，原有的与公社体制相联系的水利体制不得不进行改革。从改革 内容看，其取向十分清晰：国家逐渐从基层水利管理中退出；水利工程单位由事业单位企业化管理转变为自收自支的企业单位；水资源由公益品转为商品，水费征收由行政性收费转变为经营性收费。很明显，这是一条市场化道路。但由于缺乏相应的组织与社会基础，市场化策略在乡村社会遭遇了困境。

　　公共选择理论有三种经典理论模型，即公地悲剧、囚徒困境和集体行动的逻辑，它们向人们展示的一个共同问题是：任何时候，一个人只要不被排除在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为公共利益作贡献，而只会选择做一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便车，公共利益就没有保障。除非一个群体中人数相当少，或者存在着强制或其他特别手段，促使个人为公共利益行动，否则，理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现公共利益而采取行动。

　　面对集体行动难题，人们设计了两种制度。一种方案认为：“由于存在着公地悲剧，环境问题无法通过合作解决……所以具有较大强制性权力的政府的合理性，是得到普遍认可的”，另一种方案则倾向于私营，认为“在自然资源和野生动植物问题上避免公共池塘资源悲剧的惟一方法，是创立一种私有财产权终止公共财产制度”。

　　制度理性学派的著名学者埃莉诺·奥斯特罗姆认为上述两种方案各有缺失：“没有人告诉我们，前者应该按照什么方法来组织，它应该拥有何种权威，应该如何维持对这种权威的限制，它将如何获得信息，它的代理人应该如何选择，怎么激励他们做好工作，以及怎么对他们的工作加以监督、奖励或制裁。主张私有产权的人也没有告诉我们，各种权利如何界定，相关商品的各种属性应该如何度量，谁将为排斥非所有者的进入支付费用，围绕权利的冲突将如何裁定，以及在这个资源系统中的权利持有者的剩余利益应该如何加以组织。”为此，奥斯特罗姆通过对大量成功案例的研究，在国家理论和企业理论之外发展了一套自主治理的制度分析框架。考虑到中国农村各地情况的差异，乡村水利制度安排也应具有多样性。

　　(1)“国家、市场、村庄”模式这是一种理想型制度安排，其特点是形成一种国家、市场与村庄三者之间的互补结构。在这种制度安排中，由国家投资建设水利工程，然后委托工程管理单位进行管理与维护，工程管理单位按成本价向农户供水；国家通过各种方式将农民组织成一个个灌溉单位，由各个灌溉单位负责渠系的管理与维护。

　　这种制度安排关注国家、市场与村庄三者之间的均衡。

　　一方面辩证地看待了国家与市场。国家的介入并不是单纯地解决物资资源问题，就中国的国力和广阔的农村而言，国家实在没有包下来的能力，国家介入的关键是提供组织资源，在当前市场化日益成为主流、农民日趋理性化的农村，这种组织资源可能是农民低成本合作所急需的。同时，针对某些特殊的水利资源，市场方式亦是必需的，它是作为对国家能力不足的一种补充而不是替代。国家与市场在这一制度结构中是互补的而不是排斥的。

　　另一方面，将国家与市场置于具体的村庄中，即国家与市场的具体关系不取决于抽象的理论表述，而取决于具体的村庄特性，是从村庄的角度来评价国家与市场，并相机对这两者进行优化配置。

　　(2)“国家、村庄”模式这是一种特殊制度安排，其特点是国家将村庄纳入到一体化的组织系统中，或者国家依托乡村组织将个体化的农户组织起来。

　　前一种形式的典型是人民公社体制。后一种形式是在人民公社制度瓦解后，乡村组织仍然担负起组织农户进行农业灌溉的任务，比如税费改革前，乡村组织以统筹共同生产费的方式组织农户灌溉。

　　这种制度的前提是，离开具有强制力的乡村组织，农户无法低成本地享受到灌溉服务。由于人民公社时期对传统乡村社会的改造，以及市场经济原则的强力渗透，在当下的绝大多数乡村，传统组织资源已十分微弱，农民集体行动极其艰难。在此前提下，要保证乡村水利的有效供给，就必须要有国家适当介入的制度安排。国家的介入，除了物资补助外，更主要的是要为乡村组织提供组织框架、政策支持和权威资源，以解决如荆门区域农民的自组织困境。

　　(3)“市场、村庄”模式这种制度安排的特点是，企业化的水利工程管理单位面对的是一个组织化的村庄或自觉性较高的农户，它们之间可以顺利完成水资源的交易，或者乡村水利可以私人化，农户各自解决自己的灌溉问题。

　　前一方面的基础有两个：一是水利工程产权明晰，设施完善，能够低成本地排除“搭便车者”；二是水利工程管理单位能及时收取绝大部分水费。

　　后一方面的基础也有两个：一是自然条件许可，如农户的责任田相距不能太远；二是农户必须要有一定的经济基础和能耐，如打井需要投资数千元，有能力阻止别人使用自己堰塘里的水等。

　　(4)村庄自主模式这是一种内生的自主治理制度结构。

　　其具体做法是，以村民小组或村为单位成立用水协会，由农户选举产生用水协会会长，由会长负责收取水费并组织农户灌溉。

　　但达成这种制度安排的条件相当苛刻，第一，规模不能太大；第二，小规模群体内部具有强大的向心力、道德感，及对个别违规农户的惩罚机制；第三，小规模群体内部，可以形成对未来的稳定预期，与此相关的就是村庄内部的流动性不应太高。由于需要具备如此严格的条件，当下中国农村能实践这种制度的，只有那些传统的合作模式仍在延续的少数村庄。

　　农村公共物品供给是关系到农村可持续发展和农民福利的大问题。中国不同区域农村的经济发展水平、社会风貌和文化传统差别极大，农村公共物品本身也种类繁多，因此，不能迷信某一种理论和某一种制度，必须根据各地的情况，因地制宜，探索出符合中国国情的制度安排。

　　(作者单位：华中师范大学政治学研究院)

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