期待对审计法做更根本修订 增加审计机关权力

　　10月22日，受国务院委托，审计署审计长李金华向十届全国人大常委会第十八次会议，做关于审计法修正案草案的说明。根据李金华的说明，此次修订，既有一些进步，但也不乏遗憾。

　　公共资金使用效率低下，资金被随意挪用、占用，甚至中饱私囊，对此，纳税人无不深恶痛绝。而作为政府的一种自我监督机制，审计在一定程度上满足了公众对公共资金有 效使用的知情权。

　　但是，由于立法滞后，审计制度本身却存在某些漏洞，从而使审计不能充分发挥作用。比如，尽管国家审计署频频出招，但一些地方审计机关却风平浪静。有统计表明，多年来，国家审计署特派办所查出的单位违纪金额，都高于地方审计机关所查出的单位违纪金额，最低也有27倍以上，最高则达113倍。地方审计机关远没有像国家审计机关那样，发挥财政监督作用。

　　因此，“审计风暴”之后，舆论普遍呼吁对目前的审计体制，进行某种较为重大的改革。有人提议，审计体制从分级管理转变为垂直管理；也有人提议，审计归属本级人大，向人大负责，代表人大对公共资金进行全面监督。

　　不过，本次审计法修正案，仅在两个方面对现有审计体制进行了微调。针对地方政府通过人事权限制审计监督的做法，草案新增规定，县级以上地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意。这将在一定程度上增加地方审计机关负责人相对于地方政府的独立性。

　　草案第四条则强化了审计机关对于本级人大常委会的责任，其条文修改为：“审计机关受人民政府的委托，应该每年向本级人大常委会提出对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”以前的规定是由地方政府提出审计报告，而修订草案则规定，提出报告的主体将是审计机关，也在很微弱的程度上提高了审计机关的独立性。

　　除了这些，大量条文修订旨在增加审计机关的权力。

　　在草案第三条，则对审计机关执法的主体资格进行了明确。根据现行《审计法》，审计机关只有监督权。本次修订增加了“审计机关适用法律法规和国家其他财务收支的有关规定进行审计评价和处理、处罚”一条。不过，在监督权之外赋予审计机关处罚权是否恰当，学界尚存较大争议。

　　除了处罚权，审计机关也增加了别的权力。包括可以查询被审计单位在金融机构的账户，及公款私存的个人账户。权力的增加也体现在另一个方面，即审计监督范围扩大，基本上扩大到所有使用公共资金的机构和企业。

　　由此可以看出，本次审计法修订的基本取向是，在几乎不动现在审计体制的前提下，适当增加审计机关的权力。相信这样的调整，当有助于审计机关发挥其监督政府财政的职能。

　　但是，若没有体制保障，仅仅零散授予审计机关某些权力，似乎并不足以使审计机关真正担起替民众监督公共资金的责任。修订者似乎也意识到审计部门的权力缺乏体制保障，为此设计授予其尚存争议的处罚权。但这可能并非一种最佳思路。目前大部分审计机关之所以难有较大作为，固然由于其权力过小，但主要还是体制约束使得审计机关根本不敢使用已有的权力。如此，即使再增加一些权力，效果也不会十分明显。

　　鉴于此，我们建议，全国人大常委会能够通盘考虑审计权在建立和完善法治财政、法治政府架构中的重要作用，总结过去若干年审计体制的利弊得失，对审计法做更为根本的修订，以使审计能够更好地满足民众的期望。

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