林毅夫：不能用继续提高个税方式缩小贫富差距 | |||||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年10月22日 10:37 21世纪经济报道 | |||||||||||
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效率与公平的争论是政治经济学的一个永恒主题。确立“效率优先、兼顾公平”的收入分配原则在新中国的经济历史上至关重要，它代表着我国计划经济向市场经济转换的一个重要节点。 然而，在“效率优先”的原则随着市场化的迅速推进彻底确立之后，对“公平”的争论却一直没有止歇。如何实现公平，不仅是自由平等主义(以罗尔斯为代表)与极端自由主
中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议决定，要“完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配，更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。”如此，如何理解和贯彻“更加注重社会公平”？“效率优先”的原则是否要坚持？经济发展是否面临“先富”向“共富”的转换？这些关系经济发展走向和国计民生的问题都亟待讨论。 近期，本报特邀全国工商联副主席、北京大学中国经济研究中心主任林毅夫、国家发改委宏观院副院长刘福垣、中共中央党校学习时报社总编辑、经济学教授周为民就公平与效率问题进行探讨，是为21世纪北京圆桌论坛第60期。 本报评论员 王梓 主持 何谓“效率优先、兼顾公平”？ 《21世纪》：首先请周为民总编介绍一下“效率优先、兼顾公平”是如何提出来的。 周为民(中共中央党校学习时报社总编辑、经济学教授)：“效率优先，兼顾公平”是1985年在“社会公平与社会保障制度改革研究”的研究课题中提出来的。主报告由周为民、卢中原撰写完成，冯仑、柏铮、谢鲁江参与了主报告的讨论，并以《效率优先，兼顾公平——通向繁荣的权衡》为题发表于《经济研究》1986年第2期。 当时进行这项研究的背景是，经济体制改革已经在城市展开，1984年10月中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，已实现了一个重大突破，把社会主义经济与商品经济相联系(“在公有制基础上的有计划的商品经济”)，实际上肯定了改革的市场导向。但在现实中，一方面，为了“搞活国有企业”，旧体制下平均主义大锅饭式的就业、福利和保障制度亟待改革，另一方面，个体户、私营企业等“多种经济成份”已有相当发展，出现了一批百万富翁，也出现了雇工人数远超过所谓“八人标准”乃至达百人以上的现象。换言之，当时的收入差距、收入“不公平”程度已被不少人认为超过了“姓社姓资”的警戒线。在这样的背景下，主报告提出的中心观点，即是“效率优先，兼顾公平”的原则主张。 发表后也产生了较大的影响，在1993年中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出收入分配要“体现效率优先、兼顾公平的原则”。 《21世纪》：如何理解“效率优先、兼顾公平”？提出这个概念历史背景如何？ 周为民：首先要明确一点，“效率优先”中的“效率”指的是社会经济效率。现在很多人理解效率这个词太狭窄，好像讲效率就是不择手段地赚钱。从经济学上来讲，效率一般来说有两个方面的含义，一是生产效率，是可以用投入产出来表达的，这是一个狭义的概念；更重要的含义是指社会经济效率，关键的是资源配置的效率，即使所有单个的企业都达到了自己最高的生产效率，但是对于整个社会来说，可能并没有达到最高的效率，因为资源在社会范围内并没有达到有效率的配置。而资源配置效率要靠市场机制来实现。从这个意义上来说，社会经济效率归根到底是体制的效率。 第二点就是“公平”的含义。很多人把公平一词理解得过于宽泛含混。但实际上，“效率优先、兼顾公平”是就收入分配而言的，这里的公平指的是收入公平，也就是一定程度的收入均等化。至于权利平等、机会均等，那本身就是市场经济的要求，是效率原则。即便实现了基本的权利平等、机会均等，市场竞争的结果仍然可能造成过大的收入差距，这就需要从结果上进行调节，这就叫兼顾公平。 与市场经济要求相适应的收入分配制度，关键是按要素分配，按劳分配要体现为按要素分配。按要素分配实际上就是按市场配置资源的另一种说法，市场引导资源的合理配置，无非就是通过生产要素的价格机制配置资源。 总之，收入分配坚持“效率优先、兼顾公平”的原则，就是把按劳分配、按生产要素的贡献分配放在第一位，对其结果进行适当的再分配以防止收入差距过大放在第二位；就是为效率目标服务的市场分配是第一位的，为保证必要的收入公平而进行的政府调节是第二位的；就是收入分配的激励作用是第一位的，其保障或“保险”作用是第二位的。 刘福垣：西方所谓的公平就基尼系数小，收入大体比较均衡的状态。这似乎就等同于咱们的大锅饭，没有效率。所以我国把效率优先放在前面，有了效率促进GDP增长，创造出价值了，然后再收税，用累积所得税和遗产税来补穷人，照顾公平。实际上这个逻辑有问题，真正从科学和理论上来说，公平和效率是一致的，不存在谁优先，谁落后的问题。公平是一个度量衡的概念，只有公平才有效率，关键要找一杆秤，大家都按一杆秤来分配，才有高效率。搞市场经济就需要一杆秤，即按要素分配，人人都真正实现自己的要素的价值，这就是公平。 我国解放后最初实行的是贫民主义大锅饭的形式。当时我们所处内部和外部环境都决定了如果不实行大锅饭制度，国民经济就无法维持下来。它要求我们在国内采用工业化的特殊形式，用计划经济的办法，进行半义务劳动。因为解放战争以后，我国的经济遭到严重破坏，物质财富非常缺乏。当时最高工资是最低的13倍多，这是在困难的情况下大家同舟共济的表现。但等到形势一好，这种分配方式就难以为继了。 经过五个“五年计划”后，情况已经发生了变化，用平均主义大锅饭的办法不再能调动大家的积极性。好多人不按劳付酬，而是倒过来按酬付劳：你给我多少钱，我给你干多少活。改革开放以后，市场取向的改革，就要求按要素分配施行的是“按劳分配为主，多种分配方式并存”的分配政策。 林毅夫：公平和效率这两个问题是经济学中一个永恒的主题，公平一般分为机会的公平和结果的公平。比如说就业，有没有就业机会是机会的公平，收入高低是结果公平。现在引起关注的更多的是结果的平等，但从经济发展的角度来讲，可能更重要的是机会的平等，当然同样机会所得到的结果也是不一样的。 从经济学的角度来看效率，就是成本效益比，即低成本高效益。过去在讲效率的时候，更多的重视经济增长的速度，不重视质量，是短期行为，并不是长期的可持续发展。同时，只重视产业的发展水平，而没有关注到外部影响，比如对环境、收入分配、可持续发展的影响，效率比较低。但其实效率本身可以把这些包含在内，追求经济发展的同时，也要注意社会的发展。效率本身也应该把公平的概念包含在里面，只不过过去把效率的概念定义得比较窄。最好的方式是，在经济增长的过程中，解决收入分配的问题。 在改革之前，我国推行的是按劳分配，当时在城市是国有制，在农村是集体所有制。过去的问题主要是大锅饭或铁饭碗制度下，大家的积极性很低，实际上只是按照劳动的数量衡量，而没有按照实际投入的有效劳动多少来衡量。现在按要素来分配，关键是让所有的人力资本、物质资本、企业家的才能等在市场竞争当中，获得市场所承认的价值，从而反映劳动的数量和质量。 公平的挑战 《21世纪》：之所以强调公平问题，是因为目前存在的针对公平问题的挑战，城乡差距、地区差距、收入分配差距等问题的程度如何？其中的原因何在？ 周为民：理解当前的“公平”问题，要弄清楚两个问题：第一是要抓住收入差距拉大的真正原因，更多的不是由于市场因素，而是由非市场因素导致的，特权、垄断、寻租、腐败等等官商勾结、权力与资本合谋的行为导致贫富悬殊。可以说改革到现在，商品服务市场关系已经相当深化了，但是要素市场一直是扭曲的，在行政权力、种种特权垄断因素的控制之中。也就是说，市场配置资源的基础性作用还没有真正起到作用，市场机制在要素市场上还没有充分发挥作用，因此社会经济效率优先的目标远没有实现。 第二，对收入差距问题，当然需要高度重视，但首先需要对问题作深入的研究。实际情况并没有那么严重。最近一期《经济研究》发表了一篇江小涓的文章，就是一个很好的研究，结论是中国目前地区之间的实际收入差距并没有名义收入差距那么大，关键的一个因素是价格水平，不同地区的价格水平是不一样的。由于价格水平不同，特别是由于那些不可流动的商品、服务的价格是不同的。所以从实际的收入上看，没有人们想象的那么大。所以如果没有真正的研究，不能恰当地提出问题，即使本意是好的，是要帮助穷人，但结果却可能是人为地渲染、加剧社会对立，这个是要防止的。 现在的问题，一方面是效率优先的原则还没有得到充分贯彻，改革的任务还是要建立起效率优先的收入分配制度，以保证按劳分配、按生产要素的贡献分配。也就是要使要素(资本，特别是土地、劳力)的所有者真正能够作为要素市场上的主体，要素所有者的权利能得到充分的保障，而不会随便地被行政权力、特权因素、垄断因素所侵害，这是深化市场关系的问题，得到解决才能有效率优先，这是一个方面；另一方面，兼顾公平也没做好，也没有通过良好的制度和政策措施得到实现，收入差距突出说明政府在这方面的责任还没到位。 如果要反对效率优先、兼顾公平，必须提出三个证明：第一，以经济建设为中心要改，第二，建立和完善社会主义市场经济体制目标要改，第三，收入分配制度不应该首先起激励作用。否则就不能合乎逻辑地否定效率优先、兼顾公平。 林毅夫：当时提出鼓励一部分人、一部分地区先富起来，是针对原来平均主义的分配方式，允许一部分有才能的人，可以先富起来，打破原来的平均主义，以提高大家的积极性，然而，其用意是为了带动越来越多的人富裕起来，达到共同富裕的目的。但是我国的经济正处于从计划经济体系向市场经济体制过渡的转轨过程当中，有各种体制的不完善，有一部分人，确实是靠自己的能力，利用市场的机会富起来的；还有一部分人则是利用体制性的弊端寻租、贪污，获得了大量的财富；另外有些人下岗待业，因此出现了比较明显的收入分配的问题，有些学者研究发展我国的基尼系数已经达到了0.48，一般认为基尼系数达到了0.45，就已经到了分配不公的警戒线的边缘；二是城乡收入差距，1978年是2.6：1，改革初期是缩小了，1984年的时候，1.8：1，2004年则是3.2：1，这个差距比改革初期还要大，城乡的差距不仅表现在收入的差距，还表现在各种基础设施的差距；三是区域差距，东部沿海地区国内国际市场条件比较好，经济发展比较快，中部跟西部地区，跟过去比确实改善了，但是跟东部比，它的差距确实越来越大了，这些应该引起高度重视。 对出现问题的原因，我个人比较认同是没有完全市场化带来的，而不是市场化的结果。因为从计划经济体系向市场经济体系过渡，在计划经济体系里对各种生产要素价格有不同程度的扭曲。在改革开放过程中有大部分价格已经放开，但是，还有一些价格还没有放开。中国各个地区的优势是不一样的，东部沿海地区的比较优势是在制造业，中部的比较优势主要是在农业，西部的比较优势主要是在矿产、资源。我国传统上，是把工业的主要投入要素像中部生产的棉花、粮食等主要农产品的价格，以及西部生产的煤炭、石油等主要矿产资源的价格人为压低的，在这种状况之下，当东部经济发展越快，它从中部拿到的农产品，从西部拿到的矿产资源就越多，形成了较穷的中部和西部在补贴较富的东部的发展，当然就会形成地区差距的扩大。 另外收入分配也是如此，过去的发展以资本密集型的产业优先，能创造的就业机会比较少。收入比较低的穷人，除了劳动力之外没有其他可以获取收入的资产，这就让具有劳动力的低收入的人没法充分就业，收入就会非常低。另外，资本比较密集的产业，因为需要的投资很大，只有比较富有的人，或者是跟政府关系比较好能拿到银行贷款的人才能投资，而这些产业不符合我国的比较优势，只能靠政府的保护补贴才能生存，保护补贴这些企业的钱必然来自不投资于这些企业收入相对比较低的人，要较穷的人去补贴较富的人的投资收入的差距自然会扩大。所以，城乡差距、地区差距、收入分配差距扩大的原因在于市场体制还没有完善，还没有真正实行经济增长方式的转变。 刘福垣：出现公平问题的原因就在于我国的社会保障不到位。目前，我国只有最低生活保障线制度属于社会主义社会保障范畴，但其保障面过窄、保障度过低。我认为，社会保障开支应该作为第一财政预算开支，社会保障资金不足其他开支一律免谈。我国应该建立全国统一全覆盖高保障度按需分配的社会保障体制。为了全国劳动力市场的统一，必须由中央政府统一调配、转移支付社会保障资金。所有进入市场经济体制的劳动者都是社会保障的对象，只要放弃土地，农民也可以享受和城市人口一样的社会保障待遇。失业补贴标准不应该低于最低工资标准的70%，养老补贴标准不应该低于社会平均生活水平。根据个人支付能力和补贴标准的差额，由政府发放补贴现金或实物。所谓按需分配就是按达到补贴标准的实际需要分配社会保障资金。 先富与共富 《21世纪》：小平同志曾经提出，让一部分地区和一部分人先富起来，逐步实现共同富裕。目前经济发展已经有了相当的成就，是否意味着共同富裕阶段的到来？ 周为民：改革伊始，邓小平就非常鲜明地提出富民思想，这也是科学发展观、和谐社会思想和邓小平理论之间的共同逻辑。邓小平把共同富裕理解为社会主义的本质，同时又指出现实的途径是鼓励一部分人，一部分地区先富起来，逐步达到共同富裕。这个思想并没有过时。 林毅夫：小平同志提出让一部分人先富起来，目的是由先富起来的人带动，最终形成共同富裕，这是首先需要认识到的；第二点，我国改革开放前期比较重视让一部分人先富起来，这当然也有历史原因，因为改革之前是平均主义，就需要有能力的人打破平均主义的铁饭碗、大锅饭，允许他们先富起来，这是改革开放以来经济发展迅速的一个很主要的原因，如果没有那部分人带头致富，市场经济就建立不起来。 改革开放已经二十几年，我国现在出现收入分配差距和城乡、地区差距比较大的情形，现在强调共同富裕是有必要的，可是怎样创造更多的财富还是关键点。首先，2004年我国人均GDP水平才1277美元，美国的人均GDP是40100美元，我国才刚刚迈过世界银行所定的中等收入国家的最低门槛，跟高收入国家的差距还是很大的，因此，让我国富起来还是核心的任务。当然我们希望在“致富”的过程中收入分配能够越来越平均，而不是差距越来越大。收入分配状况的改善也是让我们能够继续富起来的一个关键的保证。如果收入分配继续恶化下去，那么必然会造成社会的问题，甚至是政治的问题，经济就不可能发展，也不可能达到共同富裕。 不过就我国当前收入问题的根源来说，主要症结还在于我国总体的收入水平低。以大家常引用的一个作为分配不公的例证，银行里城乡居民储蓄的80%是20%的人拥有为例来分析，2004年城乡居民储蓄总额12.6万亿的80%是10.1万亿，2004年人口总数13亿人的20%是2.6亿人，我国所谓的富人在银行里的储蓄平均起来每人也只不过是4万元人民币，按现在的汇率计算，不到5000美元，即使按购买力平价来计算也只有2万美元左右，我国绝大多数的富人按发达国家的水平来衡量顶多只能说是中产阶层。当然其他10.4亿人在银行的平均储蓄每人只有2420元，这个水平和富人拥有的储蓄比较起来少得多。所以，除了少数利用体制弊端巧取豪夺的人之外，我国现在的问题不是富人太富，而是穷人太穷。因此，要实现共同富裕必须让有能力的人积极去发展生产，创造更多的社会财富，并在这一过程中，让穷人的收入增长比富人的收入增长更快。 《21世纪》：那么，如何用市场化的方法使穷人的收入增长速度超过富人呢？ 林毅夫：关键点就是经济增长过程当中，必须真正按照比较优势来发展，这样，一方面可以让我们的经济发展比发达国家快，缩小跟发达国家的差距；另一个方面，可以在富人收入增长的同时实现穷人的收入增长更快。穷人的主要收入来自于劳动力，我国这个阶段劳动力相对多，相对便宜，资本相对稀缺，相对贵，我们的比较优势是在劳动力比较密集的生产区段，多发展这样的产业，是符合比较优势的，在国内国际市场当中，会有最大的竞争力，同时会创造最多的就业机会。按照比较优势发展创造的利润和经济剩余越多，资本的回报会最高，经济剩余用来作为积累的会最多，资本积累的速度会最快，资本就会从相对稀缺变成相对丰富，劳动力从相对丰富变成相对稀缺，工资的增长就会快于资本的增长。所以我觉得转变经济增长方式是实现共同富裕的关键，这样的话，各种要素，实际上也就是按照市场上承认的价值给予回报，同时维持经济的高速增长，实现收入分配越来越公平。东亚四小龙就实现了这样的理想模式，其关键就在于经济发展的每个阶段，都充分发挥了比较优势。 实现公平的政策取向 《21世纪》：六届五中全会公报指出，要“更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势”。那么，如何实现对公平的更加重视？调节收入差距应该侧重起点还是结果？ 林毅夫：我个人比较重视起点的公平，因为这有利于调动大家的积极性。如果侧重结果的公平，可能就会挫伤了大家的积极性，尤其是那些有才能的企业家。 我个人不支持用继续提高个人所得税的方式，作为缩小贫富差距的一个措施。有四方面的原因，一方面国内现在的所得税制，已经是采取“累进税制”，收入越高要交的税就越高；第二个方面，现在最高收入的所得税已经达到了45%，从各国的角度来看，这已经是很高的，如果继续提高税率来缩小贫富差距就会打击高收入的人继续创造财富的积极性，而且，如前面所言我国现在的收入水平和发达国家还有很大的差距，需要调动各个收入阶层的人的积极性去创造更多的财富。第三，我国个人所得税制的主要问题是有些该交税的人不交，这是加强征管的问题，不是税率的问题。第四，有一部分人利用体制性的弊端巧取豪夺，化公为私，对这一部分人应该用法律来制裁，提高税率，并不解决问题。 我觉得需要落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制，完成经济增长方式的转变，才能实现公平和效益的统一。如果真正形成很完善的市场经济体系，而且有全国统一的市场，一方面可以发挥各地区的比较优势：东部经济增长比较快就会产生两种作用，第一对农产品、矿产品的需求就会增加，价格就会上升，中西部的劳动力价格就会上涨；第二东部经济发展，要素禀赋结构变化，土地、劳动力比较密集的产业，农产品和矿产品没有优势，就会逐渐退出生产，就会给中、西部让出更多的市场空间，东中西就能实现共同富裕。 第二个方面，如果有了完善的市场经济体系，必然就会形成经济增长方式的转变。比较优势是经济学家的概念，企业家不关心比较优势。如果要让企业家按照比较优势来发展的话，就必须有一套非常灵活的，能够充分反映各种要素相对稀缺性的价格体系，当资本非常稀缺的时候，资金的价格高，他就会采取多用劳动力少用资本的技术，随着经济发展，劳动力变成相对稀缺了，资本的价格相对低，劳动力价格相对高，企业家就会进行产业、技术升级，多利用资本少利用劳动力。这样只有劳动力的穷人才能充分就业，并且，随着经济发展工资收入不断增加。 第三个方面是必须转变政府的经济职能，过去在价格扭曲之下，必然造成各种要素、产品供不应求。为了能够按照政府所要优先发展的产业来发展经济，政府就必须用行政的手段来进行配置资源，也就是政府除了一般政府所应该执行的公共职能之外，它还直接参与了市场的资源配置。这种职能退出来，才能够更好的执行对教育、卫生、公共基础设施投入等方面的职能，各种社会事业的发展才不会和经济的发展脱节。 同时，如果按照比较优势来发展的话，经济发展会非常快，可以维持二三十年高速的增长，产业结构、技术水平会提升得非常快，就必须让劳动者有能力去适应这种不断变动的产业跟技术的需求，必须加强对教育投入，提高人力资本，这样才能在经济快速增长的同时，实现收入分配的公平。 刘福垣：我认为，重新分配主要从两个方面看：从微观上看，初次分配按要素分配必须合理，工人工资要给足，不能拖欠；再分配角度，要收税，把富人的不正常的高收入收上来。比如煤矿，本来是全国人民所有的，承包者只有开采权，而开采权成本极低，承包者把大的利都拿走了。实行征税是收回本来大家的东西。而现在我国实行的不是杀富济贫，而是杀贫济富，包括个人所得税，大头都是工薪阶层，真正有钱人交的很少。为了解决问题，首先要提高基础工资，要提高社会保障覆盖面和社会保障的度。 周为民：效率优先、兼顾公平是与市场经济体制相适应的收入分配制度的一个基本特征，是处理收入分配问题的一个正确原则，应当坚持。针对目前突出的收入差距，要通过好的制度和政策，真正兼顾好公平。但应该重点明确几点：第一，政府对第一次分配，市场分配的过程，也就是按劳分配、按生产要素分配的过程，要尽量减少直接的干预，这我们是有过长期教训的，重点是通过改革真正确立市场机制，保证市场分配的过程，体现市场引导资源配置；第二，政府对市场分配结果的调节要适度，要尽量减少对其激励作用的弱化；第三条，政府对于贫困的社会成员的救助思路要调整，要只针对结果，不针对原因，如果是穷人，只要收入低于某个标准，就给予一定的补助，这样来保证政府和社会的援助能够给予那些真正需要援助的人。如果根据可能造成贫困的原因来设置名目繁多的援助和补贴项目，得到好处的往往都不是真正的穷人，而且还会带来种种弊端。 城乡差距、区域差距问题，关键原因是缺乏统一、畅通的要素市场，这才是根本。现在要素市场的形式、基本架构都有，但是背离了市场的逻辑。假定要素市场是完善的，要素市场和商品市场之间也是畅通的，价格的变动能够及时、灵敏地交互反应，市场引导要素流动的过程就同样会有助于地区间的协调发展。重要的是完善市场体制，而不是一有问题就打断市场过程。其实市场能够起到的作用远比我们所设想的限度要大。 (实习生刘艳艳、吴斌斌参与整理）
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