转变政府职能与可持续发展

　　新形势下的以经济建设为中心，是指政府要为经济的可持续发展提供良好的法律环境，政府的职能要从直接抓经济项目转移到执法监管、社会管理和公共服务上来

　　□ 易纲/文

　　改革开放20多年来，中国经济取得了举世瞩目的成就。然而，“中国奇迹”是在若干 次经济的大幅波动中取得的。尽管市场经济都会出现周期，但中国经济波动却有不同于成熟市场经济的特点：一是经济波动幅度大；二是经济周期的高峰和低谷与行政力量密切相关，并且通常要使用行政力量来调控；三是经济效率低下，资源浪费严重，对环境破坏大；四是教育、卫生等社会事业发展滞后。因此，如何避免经济的大起大落，已经成为中国经济面临的一个重要课题。

　　过去20多年的经验表明，在较多情况下，行政力量对经济的干预是经济大起大落的重要原因之一。中国共产党“十六大”明确提出了要完善政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，要减少和规范行政审批。这就是说要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府则主要负责为市场的自我调节提供一个稳定的法律和政策环境。

　　

中国经济的深刻变化

　　邓小平是一位历史巨人。1978年，中共十一届三中全会提出全党工作的着重点应该转移到经济建设上来，这具有伟大的里程碑意义。当时中国是计划经济体制，统计显示95%以上的生产资料和经济总量掌握在国有经济和集体经济手中。国家掌握各行各业从生产到流通的几乎所有环节，配置资源的权力掌握在各级政府手中。那时全党工作的着重点进行转移的含义十分明确，即不再以“阶级斗争为纲”，取而代之的，是以经济建设为中心。要求各行各业搞好自己的本职业务。当时无所谓宏观调控，因为政府直接负责组织生产、流通、交换、分配等经济活动的各个环节。以经济建设为中心意味着党政干部的工作重点是直接抓好经济运行的各个环节。这在当时是完全正确的。

　　此后，1992年，中共“十四大”确定建立社会主义市场经济的宏伟目标；1993年十四届三中全会做出了关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定；2003年十六届三中全会做出了关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定。中国经济体制发生了根本性变化，市场经济体制初步确立。 “十六大”指出，坚持以经济建设为中心，用发展的办法解决前进中的问题，这是中国改革开放以来的宝贵经验总结。虽然都是以经济建设为中心，但目前面对的经济环境与1978年大不一样了。

　　一是经济主体不一样了。1978年政府和经济主体是一体的，几乎所有的经济主体的产权都在政府手中，其领导人是政府任命的干部。政府决定生产什么、如何生产、为谁生产。而目前中国经济主体的所有制是多元的，国有经济仅占三分之一左右。生产企业在法律上是独立和平等的，企业依法在利润目标的驱使下、在市场价格信号引导下，决定生产什么、如何生产和为谁生产。

　　二是分配关系不一样了。1978年时分配上基本是大锅饭、平均主义，分配多少、如何分配政府说了算。目前在分配制度上，是按劳分配为主体，多种分配方式并存，各种生产要素按贡献参与分配，分配制度基本上是由市场和企业决定的。政府作用仅限于确定

公务员和国有企事业单位的分配制度，并用税收调节分配，用社会保障来维持最低生活标准等。

　　三是就业的责任不一样了，1978年时几乎所有人都隶属于政府的一个单位，政府包下全社会的就业。目前非公经济就业量已远远超过公有经济所能提供的就业岗位，公民自谋职业、自主择业。

　　四是在价格机制上，计划经济是政府定价；目前95%以上商品和劳务的价格是市场确定的。总之，中国在向社会主义市场经济方向前进，市场在越来越大的程度上发挥着配置资源的基础性作用。

　　转轨中的政府职能

　　谁是经济发展的主体？经济发展的原动力和创新能力在什么地方？谁在为经济发展不停地操心？可以简单回答如下：在计划经济下主要是政府；在市场经济下主要是千千万万个家庭和企业，政府有执法、规划和监管职能；在转轨经济中是政府加家庭和企业。

　　在转轨经济中，政府在经济运行中发挥了重要作用。政府仍是组织各生产要素进行生产活动的最主要角色。所不同的是多元化产权的经济主体开始形成，企业追逐利润，个人为收入最大化而努力工作。这种激励制度为经济发展带来了前所未有的活力。

　　虽然政府的角色在过去20多年发生了很大变化，但总体看来，中国经济仍在转轨中，政府配置资源的能力仍然很强，政府有形之手还没有退出，“看不见的手”的作用有限，这表现在政府追求高增长率的冲动。

　　中央提出了科学发展观和政绩观，但各级地方政府追求增长速度和政绩工程的现象普遍存在。各级地方干部的行为是理性的，追求速度的干部得到了重用和提拔，上马投产的工业项目为地方增加了税收，于是各级政府都在“大干快上”。首先，是党委和政府一齐上。在各级政府大都能见到分管工业的副书记和副行政首长，分管财贸的副书记和副行政首长等等。第二，招商引资是龙头。各级政府招商引资分工负责，形成领导们在招商引资上的竞赛。竞赛的结果是领导的指标下派，动员自己分管的部门一齐上(发动群众)。也就是说，“以经济建设为中心”被许多地方政府官员理解为要直接抓经济建设项目，提高本地区的经济增长速度。

　　新形势下的政府职能定位

　　政府的公权对经济活动有决定性的影响，政府掌握着土地的批租权、工商注册权、税收权、卫生检查、环保执法、社会治安，再加上公、检、法等。相对政府这些公权而言，企业和家庭的私有产权从一定意义上说是相当脆弱的。是非、对错的裁决权在短期是在政府手里；当然长期有历史的裁决。

　　那么，在新形势下怎样理解以经济建设为中心呢？政府职能转变的核心是什么呢？回答很简单：即政府要为经济的可持续发展提供良好的法律环境，地方政府的职能要从直接抓经济项目转移到执法监管、社会管理和公共服务上来。

　　执法主要指保护各类产权和各类合同的执行，保护人民生命财产安全、打击违法犯罪行为，依法征税。监管主要指市场监管，环境保护，维护市场秩序等。社会管理包括各类财产、人口的登记工作，其实政府的一项主要职能应该是登记、注册。各类财产特别是不动产的登记要准确、完整，这不仅是保护产权和税收的基础工作，还有利于减少社会纠纷。还有社会保障、弱势群体救助等。有效地提供公共服务包括：义务教育、社区医疗服务、社会治安、

公共交通、信息服务等。

　　前不久，成都和杭州争论谁是最适合人类居住的城市，这是一个好现象。最适合人类居住的地方要自然环境好、基础设施好、社会治安好、教育质量好、公共秩序好、文化氛围好等。这些集中起来，都要求地方政府做好社会管理和公共服务。

　　实际上，自觉不自觉地，各地政府的观念也都在转变，如果有更多干部自觉认识到这一点，主动转变政府职能，把工作的重点转移到社会管理和公共服务上来，我们的经济发展会更可持续，环境保护更有效，法制社会更健全，社会更和谐。-

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