完善我国财政转移支付制度的探讨综述

　　财政转移支付制度的建立是保证政府职能正常运作的需要，也是实现地区间财政能力均等化的需要。目前我国财政转移支付制度存在着一系列问题，需要进行改革和完善。

　　一、我国财政转移支付制度概述

　　第一种观点认为，转移支付的模式包括：(1)纵向转移支付，即上下级政府间自上而 下的纵向财政平衡模式，也称"父子资助式"，是中央政府依据特定的财政管理体制，把地方政府财政收入的一部分集中起来，再根据各地方财政平衡状况和中央宏观调控目标的需要，把集中起来的财政收入再数量不等的分配给各地方，以达到均衡各地财力的目的。(2)横向转移支付，即各同级地方政府之间的横向财政平衡，也称"兄弟互助式"。这种模式是同级的各地方政府之间的平行转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区转移。此种模式一般是作为纵向转移支付的补充，与纵向转移支付配合使用。(3)纵横交叉转移支付，即以纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交叉，相互配合。中央政府的纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，地方政府间的横向转移支付主要用于补充经济不发达地区的财力不足。

　　财政转移支付可以分为两种类型：无条件拨款和有条件拨款。无条件拨款也称一般转移支付，主要是对方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出。这主要是解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题，弥补地方财政缺口，是促进公平、实现各地区均衡发展，缩小差异的主要转移支付形式。有条件拨款也称专向转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，包括中央对地方实行的工资、社会保障、环保等方面的转移支付，具有调整国家产业结构、优化资源配置、提高公共福利、补偿灾害损失的作用。

　　第二种观点认为，目前我国政府间转移支付制度的现状

　　1.中央对地方的转移支付数额己有相当规模。从1994年我国实行分税制财政管理体制以来，中央对地方的转移支付数额逐步增大。1995年中央对地方的转移支付数额为2534.06亿元，占中央财政支出的55.9%; 1999年为4086.61亿元，占中央财政支出的49.6%;2000年为4665.31亿元，占中央财政支出的45.8%; 2001年为6001.95亿元，占中央财政支出的51%; 2002年为7351.77亿元，占中央财政支出的52%。中央对地方转移支付力度的增加，保证了地方各级政府正常地履行其职能的需要。

　　2.转移支付形式多样化。目前我国政府间转移支付的形式主要有：(1)体制补助(或上解)。这是从分税制财政管理体制改革以前的分级包干体制中保留下来的，这是一种无条件的转移支付，目的是保证地方政府的财力，以保证其财政收支平衡。(2)专项补助。这是中央政府对地方政府的专项拨款，地方政府必须把这部分资金用于中央政府所指定的项目上。(3)结算补助(或上解)。这是在一个财政年度终了时，由于在该财政年度中，企业或事业单位隶属关系的变化，以及在预算执行过程中，因新出台政策措施的影响，需要中央政府给予地方政府的补助。(4)税收返还。这是在1994年年全国推行分税制财政体制后，为了保证地方政府的既得利益，实行了中央政府对地方政府的税收返还。这是属于一种一般性补助，不指定特定用途，主要补充各地财力的不足。(5)公式化补助。从1995年开始，中央财政根据其财政状况，每年从中央财政收入增量中拿出一部分资金，选择一些对地方收支影响较大的客观性因素及主观性因素，采用相对规范化的计算方法，实施对各地的转移支付。

　　3.转移支付额的确定开始走向规范化。目前我国中央对地方过渡期的转移支付额是由客观因素转移支付额和政策性转移支付额构成的。以上两种转移支付额都是根据各地的标准财政收支差额以及相应的转移支付系数，并采用公式化的方式计算出来的。虽然这一部分转移支付额占整个转移支付额的比重不大，但为我国实施比较规范的转移支付制度打下了良好的基础。

　　二、现行财政转移支付制度存在的问题

　　1.财政转移支付基础的缺陷。首先是现行的财政转移支付办法，中央对地方的转移支付方式有六种：即税收返还、原体制补助、专项补助、过渡期转移支付补助、各项结算补助和其他补助。补助种类过多，结算复杂，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到很好的解决。二是原选定的收支测算基础发生了重大变化，而"标准支出"测算的因素未作相应调整，转移财力支出仍按惯性补助下划。三是标准收入用能力评估代替实绩评估，使收入测算与不同经济水平地区的实际收入水平差距明显。四是确定各地转移支出的方法单一，不利于解决不同经济发展水平地区间的均衡发展。

　　2.各级政府事权和财权范围模糊。合理划分各级政府的事权与财权是政府间财政转移支付制度运行的重要依据。西方各国都对各级政府的事权和财权作了明确的法律规定，各级政府的事权由法律来界定。而我国1994年分税制财政体制改革恰恰是在没有对政府事权进行明确界定的情况下进行的。因此在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间经常会存在事权不清、交叉重叠的现象。由于财权与事权不统一，财政支出责任不清，上下级政府之间屡屡发生矛盾。

　　3.转移支付的政策导向不明确，调节功能微弱。首先，从无条件转移支付看，中央政府对地方的税收返还和补助按"基数法"确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因"基数"中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。其次，从专项补助看，有相当大部分的补助被用于救灾等特殊政策目标，其在宏观调控方面发挥的作用甚小。再次，对地方政府供应公共产品和服务缺乏激励机制，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。

　　4.转移支付形式繁多，管理分散。我国转移支付制度种类繁多，补助对象涉及各行业。掌握和分配这种补助拨款的单位主要是财政部的各专业司局，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够具体和科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种转移支付制度，不可避免地出2.中央和地方各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。中、西部地区和农业为主的县乡财力往往难以满足其承担的公共事务的需要。

　　3.公共财政的建立刚刚起步，许多新的财政管理制度正在建立过程中。庞大的预算外资金和各种政府基金既没有全部纳入预算管理，也没有通过政府会计制度加以反映、管理和控制。在没有全面考虑预算外资金的情况h，政府间财政转移支付的数量计算可能会存在一定的误差。

　　4.政府间税权划分方面的改革尚没有实质性的推进，地方政府的税收管理权限过小，不利于地方政府因地制宜地解决收入不足的矛盾。对于是否赋予地方政府的发债权存在较大争议，认识不统一。

　　5.统计和会计数据的不真实，增加了建立规范的转移支付制度的技术难题。

　　6.政府间财政管理体制包括转移支付制度的目标不清晰。包括政府间财政关系和转移支付制度的目标和功能是什么？各级政府的事权划分，中央财政收入占全部财政收入的集中度是多少为合适等。如果改革的具体目标是模糊的，起码会带来三方面的问题：一是政府间财政制度对各地经济发展的激励远远大于对地区协调发展的促进力；二是中央财政集中财力的上限不明确，持续地提高中央财力，有可能使地方政府应承担的责任随着中央集中财力，逐步地潜移默化地转移给中央政府，这样既不利于调动地方政府的理财积极性，又增加了中央政府的负担；三是由于目标的不清晰，在中央与地方的矛盾和摩擦加剧时，不可避免地会使政府间财政体制处于不稳定状况。

　　7.转移支付制度的改革缺乏法律的支撑和保证。在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确和原则的规定，但是体制具体设计的权力赋予了国务院行政机构，其法律效应看来也十分有限。而对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定。这反映了当时在中央和地方财政体制上认识的不统一性和制度的不确定性，也使得目前的改革缺乏法律的支撑和保证。

　　四、完普我国财政转移支付制度的对策建议

　　思路一：我国现阶段政府转移支付的具体政策目标

　　1.调节过渡期中央与地方之间的财政纵向平衡。当前我国政府间转移支付制度的具体目标之一，就是在增强中央可支配财力的前提下充分利用转移支付来调节中央与地方之间的财政平衡。

　　2.缩小区域财政能力差异，保证各辖区最低标准的公共服务提供。在实施当前过渡期转移支付过程中，保证各辖区能提供最低标准的公共服务成为直接目标之一。通过中央对地方的转移支付，使那些贫困辖区有能力完成最低标准的基本公共服务：一般行政管理、基础教育、基本卫生保健和社会安全网(最低收入水平)等等成为政府转移支付的直接横向目标。

　　3.加大对西部大开发的转移支付力度，为西部大开发和长远发展创造条件。在西部大开发的前期，政府转移支付的主要任务是，通过转移支付制度，使西部地区公民能够享受到与其他地区大致相同的公共服务，消除在教育、卫生、环境保护、公共设施方面与发达地区的巨大差距，为平等参与市场竞争创造条件：优化公共产品供给结构，在诸多公共产品供给中，在西部开发的前期需要优先保证科教兴国、基础设施及生态环境方面的公共需要，特别是教育和科技进步方面的需要，为西部开发和长远发展奠定坚实的基础。

　　4.支持东部发达地区科技创新。政府转移支付应支持东部地区优先发展高科技产业，推动地区产业结构升级，支持东部地区发展高附加值工业，向中西部转移本地区没有优势的能源、原材料、运输等产业；支持东部地区积极参与国际分工与合作，提高国际市场竞争力。

　　S.强化中央政府的宏观调控能力，转移支付必须为中央政府稳定经济、公平分配、矫正外溢提供财力保证。中央政府作为宏观经济稳定职责的唯一合适的承担者，对下级政府的转移支付应具有宏观经济的考虑：中央对地方的转移支付应能够在经济萧条时期增加以鼓励地方支出，在经济高涨时期减少以限制地方支出。中央对包括转移支付在内的公共支出决策应有"相机抉择"的一定灵活性，在转移支付的总量、结构及时间安排上作灵活调节。中央政府通过转移支付宏观调节的另一个重要方面是矫正外溢性，这在现阶段存在区域间恶性竟争的情况下，尤其重要。另外，对中央出于宏观经济形势和社会公平考虑做出的收入分配政策调整给予支持也是转移支付追求的目标。

　　思路二：根据我国目前的实际情况，进一步完善现行政府间财政转移支付制度，可以从以下几方面入手：

　　1.明确财政转移支付的目标。科学确定财政转移支付的政策目标是规范财政转移支付制度的根本依据。目前，我国转移支付的目标应定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务，重点用于经济欠发达地区和能源、交通、通讯、环境保护等基础产业以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业。

　　2.改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式。通过纵向转移支付可以强化中央政府的宏观调控能力。通过横向转移支付不仅可以减轻中央财政的压力，而且可以均衡地方公共服务能力。

　　3.以"因素法"取代传统的"基数法"，统一和规范财政转移支付的标准。因素法的基本原理是：选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP,人口密集等来确定各地的转移支付额。

　　4.建立财政转移支付评价、监督和考核机制。一方面，设计一套科学合理的效益评价与考核指标，据此对 转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；另一方面，建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支 付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。

　　5.加强财政转移支付制度的法制建设。尽快修订《中华人民共和国预算法》，在《预算法》中增加有关财政 转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，增强人们对财政转移支付的重视程度。

　　思路三：完善我国转移支付法律制度的建议

　　1、进一步明确划分各级政府之间的事权、财权。应该以法律形式合理界定中央政府和地方政府的事权范围。 市场经济体制卜，中央政府的事权方向主要是维护国家政权稳定和履行中央政府职责，基础设施和一般性社会公 共服务，调整国民经济结构，促进经济稳定发展，实施宏观调控以及由中央直接管理的事业发展支出等；地方政 府的事权主要是履行地方政府职能和发展地区教育、文化事业、社会保障事业发展以及其他不属于中央政府管理体制的事权。应根据这一原则，重新调整中央和地方政府的支出结构，对原由中央政府委托地方政府代管的事权支出上划中央本级支出；对应由地方政府支出事权，中央政府不再安排专项拨款，为建立规范的财政转移支付制度创造条件。对于财权的划分，要兼顾效率和公平原则。即凡是对流动性生产要素所课征的税、适用累进税率的、具有再分配功能和经济稳定功能的税收归入中央税；属于地方税的则是一些对不流动的生产要素所征收的税和在经济循环中比较稳定的税收；受益税和使用费则可根据受益范围分属于各级政府。在此基础上建立和完善我国的政府间转移支付制度。

　　2、简化我国转移支付种类，实行规范的转移支付形式。首先，解决办法是分类处理，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入过渡期转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项拨款的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。同样，决算补助也要根据情况，能进体制基数的进基数，对其中具有财力补助性质的资金要纳入过渡期转移支付中。其次，应根据我国的情况，确定合理的转移支付形式。转移支付形式的选择主要依据两条原则：一是在近期如何有利于新旧体制的衔接；二是我国现阶段的实际情况。建议，我国的转移支付可分为如下四种类型：(1)税收返还。为了保持制度的延续性和稳定性，不对地方财政情况造成剧烈的冲击，从目前的情况看，还必须在一定时期内保留税收返还这种形式，等它的比重逐渐下降到一定程度时，再予以取消。(2)一般性的转移支付或称均等化拨款。在分配方法上，采用因素法，根据各地的客观差异，确定不同的参数变量，再按照有关法定公式对各地区的补助额进行测算。在扩大"过渡期转移支付办法"规模，逐渐完善计算方法的基础上，以之为主体形成我国的均等化拨款。(3)专项拨款。应该大力规模现有的专项拨款，使之成为国家在环保、产业等各个方面对地方政府加以引导，进行宏观调控的重要手段。 (4)分类拨款。建议设立分类拨款来贯彻国家的宏观产业政策和区域经济政策，主要是对地方的农业开发、交通运输、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的经济发展和社会事业特定项目进行补助。

　　3、优化转移支付的结构。建议按照"新旧交替，以小吃大"的思路，对现行的一般性转移支付和专项转移支付均要进行大幅度的结构转换，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款的规模，消解非规范化的税收返还等补助形式。改革税收返还办法可以采取这样的思路：把税收返还的一定百分比作为过渡期转移支付的主要资金来源，这个比率，开始几年可以设计得低一些，此后逐年递增，这样经过若干年以后，税收返还就可以被以现行过渡期转移支付为雏形的均等化转移支付制度最终取代。或者适当降低税收返还的递增额，加快税收返还在整个转移支付中比例的下降，将削减部分的资金用于"过渡期转移支付"，这种方法还可以考虑一下地区平衡，即对不同地区分别对待，对发达地区消减的幅度大一点，对其它地区少消减或维持原办法。

　　对专项拨款来说，也存在着优化结构的问题。总的来看，中央承担的应由地方负责的支出，大于地方承担的应由中央负责的支出，应采取措施逐步理顺：对属于中央政府事权以及中央事权委托地方承担的专项拨款，今后继续安排：对属于中央和地方共同事权，按照各自负担的比例分别承担的专项拨款今后继续安排；对属于地方事权的，应由地方安排支出的项目，中央财政不再安排专项拨款；对按照政策、制度规定已补到位或己到原定补助期限的专项拨款，坚决取消，不再安排；对一次性的带照顾性质的支出，不利于中央和地方事权明确划分的专项拨款，不再安排。对优化专项拨款支出结构节省下来的资金不宜直接归入"过渡期转移支付"，应投入到国家重点支持和必保的项目，建议采取分类拨款的模式使用。

　　思路四：在建立规范化的转移支付制度的改进和完善中央专项补助制度中，应突出"规范"二字。

　　1、规范一般转移支付制度与规范专项补助齐头并进。首先，要清理和压缩专项补助，使项目的设置更科学、合理。该项工作的重点为：规范政府行为，取消不合理的专款项目，如用于支持生产性企业的科技三项费用等；将部分具有财力补助性质、宏观调控作用不明显的专项补助改为一般财力补助，作为中央对地方一般转移支付时考虑的调整因素。专项补助的清理和压缩，不仅为中央财政加大一般转移支付规模提供了财力支持，同时也提出了规范一般转移支付的制度要求。也就是说，专项补助的清理和压缩，必须同时废止维持地方既得利益的、以"基数法"为依据的"税收返还"制度，建立以"因素法"为依据的转移支付制度。为了保证新增中央财政收入尽可能用于欠发达地区，缓解地区间经济和社会发展不平衡的矛盾，保证地方政府有足够的财力提供最基本公共服务；用专项转移支付制度保证地方基础教育和医疗卫生事业的发展；用特殊转移支付制度(专项补助)来实现中央的特定目标，同时帮助地方实现特殊支出需要。

　　2、改革专项补助的预算监督管理体制和运作方式。"因素法"的转移支付制度具有稳定性和规范性，人为操作的可能性比较小，因此，具有一定随意性的特殊转移支付制度(专项补助)必然成为财政管理的重点。首先，建议全国人大常委会财经委成立专门的中央补助地方专项资金预算监督委员会，负责审核中央专项补助地方支出的预算编制、监督中央各部门分配下达专项补助情况和制定相关专项补助资金的管理办法，财政部应定期向该委员会汇报中央专项补助预算执行情况。同时，建议修改《预算法》，将中央补助地方专项资金引起地方财政收支的变化纳入预算调整范畴，便于地方人大对地方政府部门分配中央专项资金的过程进行监督。其次，应规范专项补助的申报和拨付程序，明确财政部门和政府其他部门间的职责。各业务部门主要负责专款项目的立项、论证、中报、审批、技术指导、验收等工作，财政部门负责资金的拨付和管理。在下达专项时应由财政部门和业务部门联合行文，改变业务部门既管事又管钱的状况；资金在与项目单位同级的财政列支，明确各级政府的收支责任，保证各级财政支出数的完整性和客观性。其三，增强专项补助的公开性，提高资金分配的透明度，确保各级政府和人民群众的知情权。建立专项补助拨付分配公告制度，财政部门在下达指标文件时应将专款在分配情况作为附件予以公开，形成多层次的监督网络体系，杜绝在资金分配过程中的"跑部钱进"、拘私舞弊、讨价还价等现象，减少人情款，确保有限的资金用在最需要的地方。

　　资料来源：

　　1、丁文等《我国财政转移支付法律制度之反思与重构》《财政与税务》2005年第4期

　　2、宫晓霞《对我国政府间转移支付制度的若干思考》《山东经济》2005年第3期

　　3、高萍等《对完善我国转移支付制度的探讨》《财政与发展》2005年第3期

　　4、吴丹波《财政转移支付制度须完善》《中国税务报》2005年1月12日

　　5、宋超等《我国财政转移支付规模问题研究》《地方财政研究》2005年第1期

　　注：首发于2005年9月20日

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