转移支付制度现实与理想的差距

　　本报记者 郑子轩 北京报道

　　10年来的实践经验表明，完善的转移支付制度须以明确界定各级政府间事权财权为前提，建立在彻底的分税制财政基础之上。

　　党的十六届三中全会指出，要“进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民 族地区的财政支持”。

　　此外，胎动已久的《财政转移支付法》也透露出一个明确的信号：未来几年，我国将通过科学划分中央与地方的事权，逐步建立一套规范化的转移支付制度。

　　要确定支付标准

　　中央财经大学教授、著名财税专家王雍君认为，经过近十年的发展，虽然财政转移支付的数额不断扩大，但却未能建立起一套设计科学、操作规范的政府间转移支付制度。

　　由于财政转移支付的基准是与

增值税和消费税相挂钩，分税制中仍然保留了相当大比重的体制补助。一般转移支付中为保持地方既得利益的税收返还和补助的数额偏大，而真正用于缩小地区经济发展差距的数额又偏小。

　　受中央可支配财力的限制，专项转移支付资金的拨付和使用有时运作不够规范，某些使用环节缺乏有效的监督，于是便导致不同地区贫富差距的拉开，“富者越富，穷者越穷”。

　　专家认为，国家对各个地方的税收来源、财政支出、公共物品需求量等因素作出合理的界定和测量，并在此基础上，根据国际上通用的转移支付的定义，计算出某地区所需要的转移支付额(即为该地区的标准化财政支出与财政收入能力之间的差额)，作为支付标准，使补助的透明度和转移支付资金的利用效率得以提高。

　　“这就需要按照公共物品的层次性来规范各级政府间的事权范围。”国务院研究室宏观经济研究司副司长丛明说。

　　转移支付过程中政府间事权划分不清、财权与事权不统一、职能交叉和职能滞后的矛盾似乎“与生俱来”。

　　据了解，从80年代初开始实行中央、地方“分灶吃饭”的财政体制以来，上级政府出政策，下级政府出钱，以及在某些支出项目的安排上，上下级政府互相推诿的矛盾长期存在，反映出各级政府间的职责权限不够明确。这种状况直接造成了转移支出资金的无效利用。

　　丛明认为，建立有效的立体化转移支付模式是解决上述矛盾的重要途径。

　　欠发达地区的担忧

　　事实上，横向转移支付同样会面临到现实的难题：现有国税与地税分离的状态，无法调动经济发达的地区对欠发达地区平行转移的积极性。

　　王雍君教授告诉记者，一些经济发达地区对欠发达地区的转移支付难免带有不平等的色彩，欠发达地区在得到发达地区的援助时，所付出的有形成本和无形成本都是巨大”。

　　采访过程中记者了解到，不少欠发达地方对政策性转移支付(即建设资金的转移支付)颇有担忧。按规定，享受财政转移支付的建设项目需要符合一定的规模标准。一些地方官员表示，在欠发达地区，带动当地经济发展的往往是一批中小项目，它既达不到国家级项目建设标准，也达不到省级项目建设标准，转移支付几乎为零。

　　地方对于财政转移支付的另一个担忧，是项目建设资金要逐级配套的政策制度。一些地方官员们对此的看法是，财税改革把大量的财政资金都集中到上面去了，地方要搞建设的资金就会越来越少，配套起来很困难。

　　正因为如此，有些地方即使争取到了项目建设资金的转移支付，但又急于配套而出现挪用资金的情况，造成

公务员和教师工资欠发。在对边远贫困地区，财政不能正常运转的情况都有可能出现。

　　云南省的探索

　　据了解，针对财政转移支付中存在的问题，云南做了一些具体探索。云南省财政厅厅长赵钰介绍说，结合省情地貌，省里正在考虑把一些项目捆绑成一个大项目往上报，比如水利项目、基础设施项目等。

　　他表示，云南的省级财政转移支付大都不看项目大小，主要看工作的性质和方向。例如文教卫生，就不一定是大项目。

　　红河州委书记杨光成与西双版纳州委书记黄建国认为，财政转移支付不能拿一个框框硬套，边疆民族地方与内地不能一刀切。他们说，民族地区多以山地为主，不太可能有很大的项目。国家应研究一套专门针对民族自治地方的政策，让其自收自支，休养生息，滚动发展。或者，项目不管大小，只要是符合产业政策、有市场前景的，就应该可以享受转移支付政策。

　　注：首发于2003-12-30

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