我国财政转移支付制度的现状与问题

　　1994年以来，随着我国市场经济体制的逐步建立，我国开始实行“分税制”改革。在这次改革中，中央对国家预算进行了一系列调整，力图体现“收入大头在中央，支出大头在地方，通过中央财政对地方财政的税收还或补贴，达到地方财政当年收支平衡”的目标。分税制的实施，客观上要求建立一套规范的转移支付制度，使中央和地方都能有和其事权相对应的财权。到今天，分税制在我国已经走过了五个年头，但是它还存在着许多不完善的地方，尤其是与之西配套的转移支付制度还不够系统、规范，难以有效发挥财政调节作用。

　　一、我国转移支付制度的现状及其存在的问题

　　第一、转移支付的规模偏小。目前，我国实行的是小财政大金融的策略，受其影响我国的财政收入能力也就非常小。我国的财政收入占GNP的比重不到11%，不足发达国家平均的1/3。受财政能力的限制，中央政府也就无法拿出足够的资金用于转移支付，而与之同时，我国的地区间经济发展极不平衡。为了平衡地区经济发展，加大中央

宏观调控力度，就需要有一较大的转移支付规模。但我国目前的转移支付制度却无法达到这一规模。这严重制约了我国经济的平稳快速发展而成为当前应急需解决的重要问题。

　　第二、转移支付的分配不规范，缺乏科学的方法，带有相当大的随意性。

　　由于历史原因，分税体制中仍保留了原有的体制补助和体制上解，它们的设置主要是为了照顾原有的既得利益，而根本未能体现出财均等化目标。而同时占转移支付绝大总分的税收返还也是采用基数法规定，并且只与

增值税和消费税等两税挂钩，不但根本没有解决原有财力也都带有很大的随性，未采用统一规范的科学方法。

　　第三、各种转移支付形式之间缺乏统一协调机制。

　　中央对地方转移支付的总体目标不明确。各种转移支付形式之间各自为政，导致收入上解地区有时恰恰又是专项拨款获得较多的地区，使得转移支付实际上变得毫无效果。同时转移支付的管理分散，财政统一支配各类专项补助的实际权力非常薄弱。

　　二、完善我国转移支付制度的外部条件

　　(一)我国完善转移支付制度的国情基础

　　一个完善转移支付制度必须建立在发达的市场经济条件下，但是，我国在财政经济体制，经济发展水平、财力状况、地区间差异状况等方面与发达的市场经济国家相比还有一定差距。我国在完善转移支付的外部条件方面所具有的国情特点表现为：

　　1、我国政府职能范围和承担事权的特殊性。

　　首先，与实行联邦制的国家相比，中央政府的职权要比地方政府大得多，加之我国人口众多，地域辽阔，更要强调中央集权领导。其次，我国是社会主义国家，既承担社会公共事业的管理，还要承担国有资产管理的任务，既政府兼有行政管理职能、经济管理职能以及国有资产管理职能，为了确保政府充分发挥各项职能，必须保证具有充分的财力以使政府的各项方针政策得以顺利实施。

　　2、我国地区发展的不平衡特点。

　　我国作为一个多民族的国家，各地区自然差异很大，经济发展水平很不均衡，公共服务水平也有很大差距，因此缓解地区差异尤其是增加对中西部的财政支持，是对转移支付制度提出的现实需要。

　　3、我国尚属不发达国家，财政收入的有限性制约着转移支付的可动用资金。

　　近几年我国的经济实力虽有增长，基本上解决了12亿人口的温饱问题，但由于人口基数大，工业化程度较低等原因，我国的人均财政均属于低收入国家，从国际比较中看出，我国财政规模较小，从两个比重分析，财政收入占GNP的比重平均只相当于世界水平的1/3，中央财政收入占总收入的比重1990年以来占40%，与世界上大多数国家的60%相差甚远，财政收入水平的低下导致我国连年赤字，严重影响财政职能作用的发挥，长此以往，将会限制转移支付的作用。

　　4、地方政府既得利益刚性较强，调整难度大。

　　现阶段，地方政府负责着地方社会的管理，承办地方公共事业、地方社会保障、地方社会福利和地方社会发展等多项职能，同时兼有辖区内相当宠大的国有资产所有者职能。这样的双重职往使地方政府成为该行政辖区的公共利益主体。因此，在建立转移支付制度时要考虑到地方政府对地方经济发展的积极作用，不可简单否定地方政府的既得利益。

　　(二)完善我国转移支付制度的外部条件

　　完善转移支付制度不仅是财政本身的问题，它离不开必要的财政支持和经济体制支持，否则，只能空谈转移支付。针对我国财力不能界限界定不清等情况，完善转移支付制度就应从此入手，尽量给转移支付的完善创造适宜的政治经济环境。

　　1、挖掘财源，适应提高“两个比重”。

　　一是加强税收征管，堵塞偷税逃税的漏没事；二是加快国有企业改革，改变目前国有企业经济效益差的现状，将企业真正推向市场，提高企业经济效益，从根本上培植财源；三是将分散于地方的预算外资金纳入预算内管理。如果这一转移顺利完成，我国将增加一笔相当可观的财力。

　　2、科学划分事权是建立科学、规范的转移支付制度的前提条件。

　　加快政府部门的改革，减少政府对企业的干预，将主要精力放到公共服务上来。在事权的具体划分上应遵循以下原则：统一领导、分级管理；财权与事权相对应，一级事权必须有一级财权作保证，分清中央政府与地方政府的职能，负责各级经济发展所需的支出。

　　三、完善现有的转移支付模式，实行以纵向为主，横纵交错的转移支付模式。

　　政府之间的转移支付就其实质来说，是各地区间横向的财力再分配关系，即经济上较发达的地区把政府组织的部分收入转移给经济发展较落后的地区。我国长期以来一直采取的是单一的自上而下的纵向财政平衡，即上级政府通过特定的财政体制把各地区创造的财力数量不等地集中起来，再根据各地区财政收支平衡状况和实施宏观政策的需要，将集中起来的财政收入不等地分配给各地区，以此实现各地区间的财力配制的相互均等。理论上来说，这种转移支付制度是比较公平的，但是由于我国的转移支付制度缺乏必法律规范，透明度较低，稳定性差。我国应将现有的单一纵向转移模式改变为纵向为主，纵横交错的模式。

　　(二)适度提高转移支付资金的规模。

　　转移支付的规模一方面取决于中央政府的财政收入总体规模，另一方面也取决于各地区之间的经济发展水平的不均衡性。目前，考虑到我国财政“两个比重”较代以及地区经济发展不均衡的特点，改革的重点就要放在提高财政收入以及动作转移支付制度来平衡地区间经济发展差异上。

　　(三)在转移支付的资金安排上要以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。

　　参照国际惯例立足我国国情，在“公平优先，兼顾效率”的原则指导下，我国目前的转移支付应以一般性补助为主，专项补助为辅。因为，性补助没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是政府财力的一种补充，下级政府对这项资金有较大的支配权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支需要。因此，性转移支付更能体现公平。专项转移支付则不同，它规定了转移支付资金的使用方向，有的还附带一些条件，下级政府只能在规定基础上中使用转移支付资金，因此，专项转移支付更能体现上级政府的政策意图，贯彻产业政策，更有效配置资源，保证经济高效运行，更能体现效率原则。

　　(四)强化转移支付的法制管理，是完善转移方向的重要保证。

　　首先，必须加强转移支付的立法工作。转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程。只有以法律形式加以规范才能更好地其调控作用。我们可以形式将转移支付的原则、形式、目标等规定下来，同时编制转移支付预算，建立完善的预算司法程序，经人大批准后执行。其次，设立专机构负责转移支付工作。就我国国情而言，应建立一个专门委员会，隶属于全国人大财经委员会，委员会的重点放在技术问题的解决上，如制定客观的测算方法，审查、研究转移支付的规模，监督制约转移支付的使用。

　　稿源：焦阳 《西安财会》

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