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1999年，财政部、国土资源部印发了《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》；2002年发文，要调整新增建设用地土地有偿使用费；2004年底发文，要严格用地审批，强化征收管理，开展清欠工作；2005年10月13日，财政部等四部委联合发文，要进行土地有偿使用费征收管理情况专项检查。
在上世纪80年代初，对外商的土地批租中征收过土地使用费。而相当长的一段时期内
，对内出让采取土地使用费还是土地使用税的争论甚为激烈，随后还出现了年租制的提议。最终的平衡点落在发明了“土地出让金”一词。在《土地法》中规定，“缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”，避免了可能引起的误会。出让办法是有了，但是征收机制、征收标准、部门监管和资金流向并没有在《土地法》中明确，在一系列的法规、条例中也不尽完善，这就留下了打“擦边球”的空子。
土地出让金不是简单的地价。对于住宅等项目，采用招标、拍卖的方式，可通过市场定价，土地出让金就是地价。可是对于经济适用房、廉租房、配套房等项目，以及开发园区等工业项目，往往不是依靠完全的市场调节，土地出让金就带有税费的性质，是政府定价。基准地价系统是这些项目征收土地出让金的基础，但是，基准地价全国不可能采用统一的标准，各省市自我定标准又会出现标准不一的情况。2002年的文件中，对全国各省市分等定级，以此作为土地出让金的征收标准，结论是全国欠缴几百亿。但是，毎个城市的地价在动态变化，即使是各城市的基准地价已经完善，恐怕也难以完全跟踪地价的变化。
从土地出让机制上来看，欠缴并不是开发商想赖政府的账。一块“毛地”成为“熟地”(净地)之前，有一个漫长的开发周期。对于开发商来说，净地出让地价是最好的，可以避免动迁过程中的风险，早出钱早了事。而政府承诺净地出让地价，则把风险揽到自己头上。近年来出现的土地储备制度，也没有完全解决这一难题。相关部门发文制止“零地价圈地”，恐怕也难以触及这一现象的深层次根源。经营性土地出让中，“零地价圈地”实际上是“缓收地价圈地”，“零地价圈地”更多地来源于工业项目，但是开发园区等工业项目的主体是地方政府，自定高价、先期买地投入、上缴国库，动力何来？
土地出让金有30%上缴中央财政，但是中央政府通过土地出让金获得土地收益，与世界通行的做法并不一致。一些国家的政府以从土地中获得房产税为主要财政来源，但是房产税主要由地方政府掌握。我国的土地出让金上缴中央国库，但中央政府对某一地块的投入并不是直接的，地方政府对土地出让金定价、监管、催缴的热情都会打折扣。
土地有偿使用费的专项检查也许能够查出一大批欠缴资金，但可能也难以从根本上解决问题，因此，要彻底解决土地有偿使用费难征收的问题，我们还有很长的路要走。
□陈则明(上海社会科学院房地产业研究中心副主任)
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