审计问责为何难以奏效

　　从2003年“6·23”审计报告到2004年“6·28”审计报告再到今年“9·28”第3号审计结果公告，可以说在披露的问题中，政府部门预算执行问题是非常重要的一部分。特别是今年“9·28”发布的第3号审计结果公告，披露了国务院32个部门预算执行出现的问题。据记者粗略统计，32个部门共涉及问题资金超过百亿元，且无一部门“干净”。

　　例如，民航总局私设“小金库”，累计金额8784.33万元；空管局违规购置办公楼并转 移资产，有关人员涉嫌私分公款。国家自然科学基金会1.1亿元预算资金成为呆坏账；对外投资开办公司损失1190万元。国家物资储备局借出物资14.04亿元逾期未收回；用储备资金7600万元购买股票；投资房地产等造成损失6287.85万元；提供担保造成直接或潜在损失5120万元……

　　其实，每次

审计报告也好，公告也好，披露的此类问题已是屡见不鲜，但是，真正被追究责任的又有多少呢？

　　只查问题，难以追究责任。在连续2年3次，集中披露了中央政府部门的预算执行问题后，人们对此已显露不满，要求对有关责任人特别是有关官员问责的呼声日益强烈。

　　说到责任追究，李金华审计长在今年“6·28”审计报告中就指出，“落实管理责任，对因管理不善造成的严重违法违规和重大损失浪费问题，要依法追究有关人员的责任”。

　　6月29日，在10届人大常委会第16次会议的分组会上，人大代表的建议更是尖锐，代表们一致指出：“只有纠正得越快，国家的损失才能越小。”“对审计出的问题责任追究要到位，监督管理要到位，整改落实要到位。”他们同时发出建议：“凡是没有认真整改的单位，要对领导人员进行责任追究。”

　　就在

审计署发布“9·28”审计结果公告的前一天，李金华审计长应科技部党组邀请到科技部做报告时强调指出：“要建立严格的责任追究制度，出了问题不能简单处理了事，要建立起责任制、问责制。”

　　那么，责任追究到底难在哪呢？带着这个问题，记者采访了中国政法大学财税金融法研究所所长、教授刘少军及副教授杨萍。

　　本报记者 郄建荣 见习记者 刘洋

　　导致责任追究难有诸多原因

　　“没有责任就没有法律。”刘少军对记者说。

　　刘少军认为，目前，我国对违反预算法的行为追究法律责任还存在很多问题。他把这些问题简单归纳为两个方面：一是我国的预算法规定非常笼统，因此法律责任很难细化；二是我国预算编制质量很低，使得修改预算成为经常性的行为，而预算法只规范重大的预算调整，一般性的预算调整根本未纳入预算法调整范围，因此对一般性的预算调整也很难追究法律责任。

　　刘少军说，完善的预算法以及法律责任的追究是以清晰的财权、事权划分为基础的，而这些在我国还远未实现。我国正处在改革过程中，国企改革的问题还没有彻底解决，事业单位体制改革也还未结束，很多问题还是要靠财政解决。比如很多金融企业经营困难，由中央银行再贷款，这本质上还是由财政解决。因此，现阶段预算法律责任的追究是很困难的。

　　刘少军认为，责任追究还存在深层问题。我国行政存在权责不清的问题，行政扮演着“救火队”的角色，负责处理社会出现的各种紧急事态，因此它的资金使用不可能很死，而是很灵活的，这也是造成预算很难刚性化的一个原因。对于这些问题，此次预算法修改很难解决。

　　问责规定仅三条且未落实

　　杨萍也向记者谈了她的看法。

　　她说，预算法有关法律责任的规定仅有3条，即第73条、74条和75条。杨萍说，就是这3条规定也从未落实过。

　　她对这3条规定逐条进行了分析。

　　杨萍说，第73条规定的是违反预算调整相关规定的法律责任，从逻辑上推理，我们先看有关预算调整的规定是否合理。现实中，无论中央预算还是地方预算，年年都有调整，而这些调整大都没有依法进行，擅自调整预算的数目太多了，擅自调整预算的政府部门也太多了。最终结果就是“法不责众”。

　　她认为，“法不责众”的主要原因在于法本身。她说，我国预算法从整体上看，太粗线条了，预算本身的质量很低，因此每级政府在执行预算的时候都不断变更，预算是经法律批准生效的，但现实中有那么多人不尊重预算，就应该对法律进行反思了。

　　第74条规定的是擅自动用或挪用国库库款的行为，现实中也是发生的多，处罚的少。

　　第75条的规定与2000年开始的部门预算改革不符，已经滞后了。

　　杨萍说，现实中大量存在隐瞒预算收入的情况，在一定程度上与我国的财政管理体制相关。我国现行的财政返还制度很不规范，返还的数额以1993年的数据为基数，并未认真考察预算单位具体的情况，导致很多地方政府隐瞒预算收入。因此，预算法的问题并不单纯是预算法本身的问题，它跟整个社会制度都有关系。

　　杨萍建议说，实际上，预算法每规定一个条文，都应该有相对应的法律责任规定。比如，预算管理职权问题，预算法规定了各机构的管理职权，但在法律责任部分对不正当行使预算职权的行为并没有相关规定。

　　刑法相关规定仍是空白

　　刘少军特别谈到，对于预算法律责任的追究，我国刑法也没有相关规定。他明确表示，对于那些给国家财政造成重大损失的行为，应该追究有关责任人的刑事责任。

　　杨萍也认为，预算法有关法律责任的规定，责任形式太轻了，3条都是仅仅规定了行政责任，刑法上也没有规定违反预算法的刑事责任。因此，违反预算法的行为，最高责任就是行政责任，处罚过轻，规定太空泛，不具体。

　　针对“9·28”第3号审计结果公告，杨萍说，它所反映出来的问题，有一些我们可以在预算法中找到处罚依据，如擅自动用国库库款、未经批准变更预算等等。但是，还有一些问题，我们不能在预算法中找到处罚依据，比如，预算资金未细化到具体单位和项目。有些部委在实行部门预算改革后，它们一方面作为中央部门，有自己的部门预算，另一方面

财政部另外再划拨给这些部门一块资金，由它们再在全国范围内进行分配。在这些部门有了一定的财政分配权之后，往往存在滥用分配权力的问题，如该拨付的预算资金不拨付等。但这些问题都是改革过程中不能避免的，就此很难追究法律责任，也没有追究的法律依据。再比如，未严格履行基建程序安排项目建设资金，也没有追究的法律依据。

　　专家提出，除了在修改预算法时，进一步细化、明确责任追究的条款外，还应在刑法中增设违反预算法的罪名，规定违反预算法的刑事责任，这样才能从行政、刑事上制约、遏制违反预算法的行为，并最终让严重违反预算法者受到刑事追究。

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