政府间转移支付

　　Sally Wallace 美国佐治亚州立大学经济学教授

　　一、简介

　　1.如何设计中央政府向地方政府进行收入分配的体系，的确是件复杂的事情，它需要政府做出许多决定，而这些决定又是和政府在财政分权、财政均等化以及宏观经济控制等 目标中究竟想实现什么直接相关的。

　　2.协调支出需求和收入分配，使二者能相互对应，这在转移支付体系的设计中是最基本

　　的问题。如果地方政府本级收入加上从其它收入中分享的部分，仍不能满足该地方政府的支出需要，那么中央政府是否应负担起弥补这部分财政赤字的责任呢？如果某些地区相比其它地区而言，自然资源比较贫乏，税收基础薄弱，那么中央政府是否应致力于去缩小这种地区间的差异呢？中央政府是否应支持和保证各地方政府最低水平的支出需要，或者是达到各地之间基本一致的公共服务水平呢？在上述的任何一种情况下，如果答案是肯定的，那么紧接着的问题便是中央政府如何去实施这些再分配。

　　3.本文的全部章节结构是这样的安排的：在本节中，主要指出关于政府间财政关系实践中的一些问题和观点；第二部分主要讨论从世界范围内探讨一下政府间转移支付的理论；第三部分以哈萨克斯坦做为案例，来分析一下如何做出政府间转移支付体系的选择。

　　二、世界范围内看政府间转移支付

　　4.对于世界上任何一个国家而言，如何去提高各个地方政府的财政能力，以保证其各自的支出需要，都是政府间财政关系体系设计中的中心问题。各级地方政府实现其财政能力的形式之一便是税收分享。但是，无论哪种税收分享的方案；都将使某些地方政府相较其它地方政府而言，由于财政能力较弱，从而无法达到“充分”的公共服务水平。此时，中央政府给予地方政府转移支付的意义就在于，从财力上支持那些收入不足的地方政府，以满足其最低水平的支出需要。

　　5.如上所述，政府间转移支付就是从中央政府到地方政府的收入转移。用于转移支付的资金，既也可以是来自于某一种特定的收入，也可以是其它多种中央政府收入的特定组合。从这种角度上来看，前苏联的关于个人所得税的处理方法可以被视为转移支付体系中的一种形式，即个人所得税的收入由中央政府全部转移给地方政府，但是税率和税基则由中央政府来制定。目前，在许多转轨中的国家，补助金体制也是一种政府间转移支付的形式，这种形式更多是沿袭着西方各国目前的转移支付体系的思路而展开的。在本部分的其余章节里，我们将分别讨论各种政府间转移支付制度的理由，并将各个国家的一些经验，择其要点加以陈述。

　　三、政府间转移支付的原因和目标

　　6.建立政府间转移支付体系的三个基本原因如下：

　　7.原因之一：部分地方政府的财政能力非常低，在平均的税收努力下，所获得的收入并不足以去满足最基本的公共服务的支出需要。这些地方财政能力的不足，可能是由于自然资源的贫乏，也可能是以前政府所制定的政策的效果所致，还可能是因为特定的环境下促使了支出水平的上涨。而无论各地方政府财政能力如何，中央政府都应保证所有的公民，不论他们居住在哪个地区，都能享受到基本的公共服务水平。正是为了使各地方政府都能达到基本的公共服务水平，从而奠定了中央政府应实施转移支付的第一个基本理由。

　　8.原因之二：提供公共物品中存在的外部性，会导致公共物品的供给不足。比如说教育，因而中央政府必须通过转移支付体系来寻求扩大这部分公共物品供给的途径。

　　9.原因之三：地方各政府在财政支出和投资中有其优先和侧重，而这与全国范围内通盘考虑的投资侧重，以及投资项目的筛选标准可能会有所矛盾。不过，中央政府可以通过转移支付体系来保证当二者存在矛盾时，能以国家整体的利益为重。此外，一个正确有效的一政府间转移支付体系还有助于地方政府去尽力增加本级收入(这是在地方政府拥有一定的收入增长自主权的情况下)。

　　10.通过上述三点理由的阐述，我们可以明确这样一个认识，即转移支付体系的设立必须与政府的总体目标相一致。一般而言，政府的总体目标主要有：宏观经济稳定、均衡，有效地执行预算程序，以及财政分权目标和其它政治目标。世上不存在一种“完美无缺”的转移支付体系。某些转移支付制度给予地方政府很大程度的确定性和保证，从而促进了地方政府财政计划的有效实施，但同时这种制度又降低了中央政府在实现宏观经济目标中的灵活性；某些制度保证了各地方政府支出上的均等化，却抑止了地方政府组织收入及新投资的积极性；与此同时，某些制度中内含着各种精确复杂全面的支出需求的核算方法，但却需要为此付出高昂的管理成本。于是，中央政府必须决定哪些利益是最重要的，哪些成本能更容易降低，以便在对地方政府的转移支付中选择不同的方法途径。

　　11.从各国经验看，转移支付体系的主要目标如下：

　　12.目标之一：纠正或调整地区间纵向失衡；

　　13.目标之二：纠正或调整地区间横向失衡；

　　14.目标之三：纠正或调整与公共物品提供相关的外部性；

　　15.目标之四：使地方政府的支出与中央政府的目标协调一致；

　　16.目标之五：刺激地方政府努力增加本级收入；

　　17.目标之六：为中央政府实现其宏观经济的稳定政策提供足够的弹性。

　　18.明显地，任何一个政府都不能期望在一种转移支付体系中实现上述所有的目标。对于中央政府来讲，建立与其政府间关系相关的政策目标，以及决定哪些目标是最重要的，这二者具有同样重要的意义。而且，中央政府必须现实地认识到，哪些目标可以依靠转移支付体系来达到，哪些目标最好借助于其它财政工具来实现。在以下的文字中将会更详细地描述一下政府间转移支付体系的目的。

　　19.纵向失衡。这种失衡是由于地方政府所承担的支出责任与它们的收入能力不相匹配所造成的。修正这种失衡即成为转移支付制度的一大目标。对于这种纠、向失衡的衡及，需要估计出各地方政府实际的支出需要以及实际的收入增长能力。指标显示，由中央政府来提供足够水平的公共服务所需的成本与由地方政府来承担所需的成本是不一致的。在实践中，对于实际支出需要的衡量，任何一个国家都尚未达到完善的状态。造成这种情况的部分原因是由于许多资料数据无法获得；部分原因是中央政府难以确定什么是“足够水平的公共服务”；还有部分原因是因为支出的安排通常是不透明的。

　　20.目前已发展起一些关于财政失衡的粗略指标。世界银行推荐的指标是财政支出自给率，即本级收入占本级支出的百分比。如果相对于地方政府本级收入而言，地方政府的支出水平相当高，则意味中央政府给予地方政府数量可观的转移支付，因而相对来说纵向失衡可能要严重一些。相反地，如果相对本级收入而言，地方政府的支出水平比较低，则意味着地方本级收入能满足本级政府支出需要，因而纵向失衡可能要少一些。

　　21.在联邦制国家中，以美国为例，州和地方政府所有收入的22%左右是以联邦转移支付的形式获得的。这个比例与大多数社会主义国家中约90%的比例相比，要少得多。

　　22.除了关于收入支出的衡量问题以及支出安排的不透明以外，在大多数国家仍有纵向失衡，而且转移支付通常是用来弥补这部分缺口的。一些转轨中的国家，在安排支出时没有赋予地方等量的收入能力，这应是这些国家明显的不足之处。在财政实践中，许多国家都存在着相当高水平的纵向失衡，从而迫切需要转移支付体制去解决纵向失衡问题。政府间收入的转移通常通过以下几个方式来实现：新的税收分享制度，补助金制度等。

　　23.显而易见，纠正和解决纵向失衡是转移支付制度的一个正确目标，但问题是，这样做需要付出成本和代价，尤其是需要以牺牲地方政府自主权为代价。如果纵向失衡严重，而且对于纵向失衡的解决主要是通过转移支付，那么地方政府就会对中央政府的收入形成依赖。而如果对于纵向失衡的解决是通过提高地方增加本级收入的能力的话，那么地方政府的财政自主权就会因此而加强。

　　24.横向失衡。这种失衡是由于各地方政府间收入增长能力与支出需求存在差异而造成的，纠正这种失衡是政府间转移支付制度的另一大目标。在转移支付制度中，横向均衡的目标是减少富裕和贫穷省份之间的财政差异。横向失衡的存在与纵向失衡的存在没有必然的联系，如果存在横向失衡，那么无论纵向失衡是否存在，都要求在地区间进行收入的再分配。

　　25.在很大程度上，各地区收入能力的差异是不可避免的，而且经常是差异巨大，以致于几乎难以修正。同样地，各地区支出需要也存在着迥然的差异。造成支出的差异可能是多种多样的原因，如城市化的比率，地理特点，对贫困人口的救济，大型基础设施待建等。一般认为政府间转移支付是解决这种地区间财力差异的一种有效财政工具。问题在于，如何去衡量与评判差异的大小，以及如何利用这种工具去解决这种失衡。

　　26.差异的衡量。在任何一种政府间财政关系的格局中，总有一些地区，由于它们所处的地理位置、历史和规模等原因，而比其它地区要收入贫乏。若考虑到这些地区的贫困人口以及新增投资的需要的话，这些地区的财政收入问题将会更加严重。这些财力的差异在理论上探讨比较容易，因为这些差异基本上是显而易见的。困难在于如何去衡量这些差异。支出需要本身就是个难以界定的概念，而且对于不同地区来说，提供相同的公共服务，其成本也会有所不同，而这种不同也难以顽责地方财政能力也是一个复杂的慨念.它的内涵取决于许多方面，如地方经济的结构，该地区可获得的特殊补贴，国家关于物价及贸易控制方面的政策，以及地方税收管理部门的效率等。

　　27.几乎没有哪个国家能肯定地说他们能精确地衡量这种差异，也几乎没有哪个国家能拿出客观的衡量结果去指导建立转移支付的公式。大多数国家一方面以人均收入指标失衡量该地区的贫富状况、另一方面详尽细致地计算对于各种各样特定服务的支出需要，例如：公路里数，贫困线下的人口，住房短缺情况等。

　　28.什么样的均衡是R想的？表面上看，大多数国家都应该力图去减少横向失衡。但实际上并没有明显的证据能表明哪些国家有着横向均衡化的支付体系。Bahl于1995年表明，在美国，俄罗斯及中国，转移支付都并不是均衡的。

　　29.实际上，一个财政转移支付制度的设计能决定这种制度可以在多大程度上纠正横向失衡。在财政分权基础上的分税制，客观上就与横向均衡是相反的，因为这种制度允许富裕省份相对来说有更多的收入。所以，当我们发现大多数社会主义国家并没有消除横向失衡时，就不值得奇怪了。如果我们能够找到一个衡量需要的客观指标，那么以需要为依据所进行的收入分配就是均衡的。通常，各国都借助于一些可明确衡量的数据，如人口等，来做为衡量需要的指标，但这些指标实际上并不能与支出需要完全相关。

　　30.什么是均衡？中央政府必须决定，是否是要实现各地区公共服务提供中的均等化，如果是，那么又是在多大程度上的均等。例如，是否是应该保留地方政府的偏好，以便于它们能自主决定提供什么样水平的公共服务？如果基于各地方政府都能依据“同样的结果”来提供公共服务的理论基础上，那么这些偏好应该予以尊重。这些同样的结果可以是下列中任何一项，每一项都对应着一种转移支付类型。

　　同样的纳税购买力。这意味着，不论在任何地区，每个纳税人每一美元都能购买到相同水平的公共服务。

　　同样的税收努力结果。这意味着，在不同的行政区域内，同样的税率能够征得同样的税收。

　　同样的税收努力能带来同样的公共服务水平。这意味着，二者之间是相互关联的，如果同样的税收努力结果首先达到了，那么紧接着就能实现均等化的公共服务。

　　31.解决各地方政府之间的横向失衡问题的最佳途径是通过公式化的转移支付，因为这种转移支付能最恰当地从实质上解决这种失衡。

　　32.外部性。对于各地方政府支出责任的划分并不能同时保证公共服务能有效供给。且不论各地方提供公共服务的能力如何，只要公共服务存在着明显的外部性，那么各地方政府就不会对提供公共服务抱有积极的态度。因而中央政府可以通过给予地方政府附加的资金，或者提供对于基本需求间接资金支持上的激励等，来实现在一更充分水平上的公共服务的提供。

　　33.为什么分散支出权力能导致公共服务的提供不足呢？因为地方政府总是更乐于去提供那些仅有益于辖区公民利益的服务，或那些有益于地方经济的服务。而且，政治家们总是更倾向于去提供那些有益于他们的选民的服务。但这样做，会使那些关系到地区间或国家范围内的公共物品供给不足，同时由于某些服务过度提供，会使得提供公共服务的总体成本增加。我们可以设想这样一些情况：教育投资过少，人口控制乏力，投资本城市楼堂馆所而不是跨区域的

医院等。由于地方政府在公共物品提供方面的缺陷.中央政府必然会实施干预。干预的形式之一便是转移支付。这种干预的结果是防止地方政府过多提供某些仅关系到本地利益的服务。

　　34.在发达国家，上述的转移支付往往针对于环境保护，公共医疗卫生及对贫困人日的教育服务。而在转轨中国家及发展中国家，这种转移支付往往针对面更宽一些，但也有些是特别针对于医疗卫生、教育、运输和基础设施的。

　　35.中央政府经常是通过转移支付来试图减轻公共服务外部性所带来的影响，从而鼓励增加一些特定的公共物品的提供。一些针对于降低特定支出成本的补助，将有助于增加这些服务的提供。这些补助的确定。有赖于这些公共物品的需求弹性以及地方政府扩大供给的能力。在依靠转移支付去解决公共物品提供中的一大棘手的问题在于，公共物品的外部性难以衡量。因而，在转移支付具有非常特定的意图时，可能会产生意想不到的结果。

　　36.使地方政府的支出与中央政府的目标一致。地方政府可能不关注或不那么关注长期的支出目标，这有别于中央政府。例如，地方政府可以依照短期需要，做出一种过一天算一天的支出安排，而不用考虑基础设施。但中央政府则不然，他们必须对于长期的开支及投资有明确的计划。因而政府间转移支付将成为协调这种差异的有利工具，且这样做，也就不再必然地要求各地方都以中央政府的水平来承担支出责任。

　　37.对于转轨中的国家，使各级次的政府支出能够相互协调是一个特别重要的问题，它的成功与否往往能致命地影响到国家经济的稳定。从计划经济转轨到市场经济，这些转轨中的国家普遍都面临着公共服务提供严重缺乏的问题，从而增加了他们在劳动力及工业方面与国际市场竞争的压力。对于这些国家而言，如果中央与地方政府间的支出政策缺乏有效协调，那么将很可能阻碍这些国家的经济朝着稳定的、以市场为中心的方向健康发展。例如，政府的投资对于支持私有化以及出q市场的拓展将起到决定作用。

　　38.政府间转移支付制度是一种既能有效协调政府间支出水平，又能保存地方政府自主权的政策体系。通过成本补偿性的转移支付，中央政府能鼓励地方实现各种不同的投资，且不会阻止地方政府使用本级收入去完成自己的投资。反过来，通过印度尼西亚的教训我们可以看出，如果中央政府投资进行的项目没有地方的配套投入，那么地方政府将不愿意为这些投资项目提供相应的经营管理和维护。

　　39.税收努力的激励。一些转轨中的国家利用补助金体制去弥补地方政府预算收支的差额。这些制度通常并不同时鼓励地方政府去增加他们的税收努力。在一些西方国家，却可以明确地看到，中央政府更侧重于鼓励地方政府提高收入的自主性，而不是依靠中央政府直接的收入转移。

　　40.实际上，几乎所有一般性转移支付都能对地方政府的税收努力起到消极影响。如果地方政府的收入与支出的缺口，能自动地被中央政府弥补，那么地方政府将很少再有提高他们本身收入增长能力的动力。不止一次，这种类型的转移支付消蚀了地方政府加强他们自身税收管理的积极性和动力。

　　41.有效设计的转移支付制度是这样一种情况，一方面它能有助于地方政府实现他们合理的支出水平，另一方面又能提高地方增加收入的自主性。在一些转移支付制度中，通过对税收努力的增加提供奖励，同时对于缺乏税收努力的地方政府则给予罚款，来刺激地方政府的主动性。尽管这种制度并未被明确地证明是成功的，但仍有许多种方法在这种思路的指导下被尝试使用。一些国家试图去将税收努力直接地做为转移支付计算公式的考虑因素，越高的税收努力，越多的分配数额。印度实行的就是这样一种制度。一些国家试图使用成本补偿做为刺激税收努力的手段，例如，地方政府必须有一定数量的配套资金，这样才能有权获得中央政府的转移支付。在后面的这种途径下，存在这样的问题，即地方政府预算资金本身是有限的，当地方为了医疗卫生或

高速公路提供配套资金的时候，往往是以.挤占其它项目的支出为代价的，因为这种配套并不能带来新的收入。而且，以上所有的收入激励方案都是以地方有独立的收入增长权为前提条件的，亦即，地方政府有权通过调整税率，税基或征管效率来实现自己的主动性。在社会主义国家里，情况往往并不尽然，因而收入激励方案就显得无用武之地了。

　　42.财政政策的弹性。转轨中的国家及一些发展中国家往往对于经济冲击缺乏承受力，而且在很多时候，他们的经济都是不稳定的。他们所面临的困境不仅仅是为地方政府提供一个收入基础，而且还必须调控好财政政策的各项工具。此时一个有效的转移支付制度应该是这样一种折衷，即中央政府控制着收入规模并将它们分给地方政府，在紧急的时候，中央政府有权自主决定削减这种分配数额。

　　43.一些国家创造并实施了这样一些转移支付体系，当宏观经济出现困难时，中央政府有权自主地限制流向地方政府的资金数额。俄罗斯、孟加拉国、菲律宾及美国都是这样的例子。这样的解决途径所存在的问.题是，它使得地方收入的确定性打了折扣，因而也进一步使得地方财政计划和地方政府的自主权受到了制约。

　　44.目前还存在着许多关于转移支付制度设计中的替代方案，每种方案都是针对于政府间关系的特定目标而设计的。在所有的各种方案中最基本的区别在于公式化的转移支付(formula-type grants)与专项转移支付(ad hoc grants)之间的差别。专项转移支付对于满足中央政府的调控意图来说有非常特殊的适用性。-一项专，项转移支付的实施中，中央政府可以决定支付的数额，以及这部分数额如何在各地方政府之间进行分配。不需要客观的指向，中央政府就可以重新安排支付的水平和方向。这种支付方法的优点在于，给予了中央政府最大程度的灵活性，从而能使中央政府有能力去制定和执行宏观经济稳定政策，去直接投资于那些他所选中的项目和地区。它同时也赋予了中央政府在另一方面的最大的灵活性，那就是决定什么水平的横向失衡和纵向失衡是可以容忍的。但这种支付方式不能给予地方一块确定数额的收入，因而地方政府难以去计划自己的资金的使用。这样会导致地方政府迫于压力所致，更倾各于做出短期的决定，不愿意投资，并且倾向于做出消费的决策。

　　45.公式化的支付的设计中可以包括或考虑到各种特定的标准。人口、收入能力。财政努力、支出需要等通常都是需要考虑到的因素。一旦公式被确定下来，它就可以年复一年地用以客观地从中央到地方政府分配资金。这种体制相对于专项支付体制而言，对于地方政府有了更多的透明性。正是由于这个原因，一般都认为公式化转移支付要优于专项支付体制。

　　46.公式化转移支付制度所可能包括的类型如下：

　　弥补收支差额的利、助。这种补助主要是用以弥补地方政府收入和支出需要之间的差额，在前苏联的一些国家中，这种补助很普遍。这种补助相对来说给予地方政府较少的自主权并且不鼓励地方去提高其财政能力。

　　一般性转移支付(无条件转移支付)。这些补助在给予地方政府时并不附加任何使用上的要求。它有效地实现了中央财力向地方的转移，而且这部分资金可以由地方任意使用。在一些时候，地方政府会因为一般性转移支付而减少税收，因为一般性转移支付会有效地导致公共部门和个人消费的增加。一般性转移支付并不能保证地方政府在执行支出政策时，一定获得自主权的增加。

　　特殊目的转移支付(有条件专移支付)。这种补助只是针对于某项特定的支出，因而其适用性也是与那项特定支出相联的。有条件的转移支付能增强中央政府支出政策的力度，而且能在一定程度上干预地方政府的自主权。

　　无配套资金要求的转移支付。这种补助介于有条件和无条件之间。获得这种补助，并不需要地方政府有相应的配套资金。在这个意义上，这种补助做为地方政府的收入来源，可以被视为无条件转移支付。

　　有配套资金要求的转移支付。这种补助更多地是适用于特定的支出目的(有时它们也作为成本补偿性转移支付来使用。Bahl, Linn, 1992)在这种情况下，地方政府需要提供一个既定百分比的自有资金相配套，才能获得这项补助。这种补助强制地方政府分担支出责任，从而有利于增强地方政府的支出效率。这也可以发生在地方政府分享中央政府的公共服务的“定价权”时。相对低的价格可以促使在既定的公共支出水平上更多地产出，当中央提供了相应的补助时，配套资金也将会产出更高水平的公共服务(如在外部性中所讲的情况)。

　　47.最后，中央政府可以在提供转移支付的期限上有所选择，即不明确期限和明确期限。前者中，中央政府给予地方政府补助的时间是不确定的，它随着中央政府预算情况的变化而变化。这种类型的补助往往是针对于那些具有较高优先权的支出，如教育。这些支出需要是迫切而关键的，而且这种需要是持续性的，一次性的支付并不能保证满足这部分支出需要。这种没有明确期限的补助降低了地方政府在安排支出时的计划性，因为这种支付方式使得地方政府对于在某个时间段能否获得资金缺乏保证。而后者，明确期限的支付在这方面则给予了地方相当大的确定性。

　　注：本文首发于2004-10-18

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