财经纵横新浪首页 > 财经纵横 > 经济时评 > 正文
 

缩小地区差距应从转移支付入手


http://finance.sina.com.cn 2005年10月13日 19:47 经济观察报

  中国社会科学财贸所课题"缩小中国地区差距研究"成果于日前发布。研究结果指出,缩小地区差距应是一个系统的工程,主要应从三个方面入手:财政转移支付、开放市场、进行资源税改革。

  缩小地区差距是我国今后20年间最重要的任务之一,是我国实现全面小康的必经之路。从总量上说,20年GDP翻两番是可以实现的,但有三个问题、三项指标能否完成则要看这2
0年我们所作的努力,第一,收入差距能否缩小;第二,地区差距能否缩小;第三,农民人数和比例能否减少。自1990年以来,中国区域经济发展失衡的事实越来越明显,区域差距的扩大化,不仅削弱了贫困地区居民的购买力,也构成了对政治稳定的潜在压力。西部大开发战略的实施,表明缓解区域经济发展差距已成为政府工作的中心目标之一。

  经过大量的实地调查,课题组认为,在目前中国社会经济的现状下,政府的转移支付是缩水地区差距的有效手段,也是政府不可推卸的责任,但仅靠政府的转移支付很难取得预期的效果,必须与市场开放相结合,也应通过转移支付为各地区的市场经济发展创造条件、促进市场的开放。同时,经济发展落后的地区往往也是资源较丰富的地区,应改革资源税的税制设计,使西部地区的资源优势转化为经济优势。

  首先,地区差距的缩小需要政府的转移支付,我国地区间发展的不平衡不仅仅是经济上,在社会发展中也存在着很大的不平衡,尤其是义务教育及医疗卫生方面,地区之间及城乡之间差距很大。而教育则涉及地区的持续发展。我国财政的转移支付近些年有了很大的提高,但由于税制的设计上依然存在着某些缺陷,如税收返还(按上交税收比例返还)制度,造成了越发达地区返还越多的状况,再比如教育领域,越是高等教育资金越充足,越是基础教育越没资金。基础教育及医疗卫生尤其是农村的基础教育和医疗卫生支出主要靠县乡一级财政负担,而省级财政对下级政府的转移支付制度相对滞后,致使县级财政财源不旺,收支矛盾突出,其60%-70%的支出用于教育与医疗卫生上。再比如专项拨款比重过大等等。因而应调整现行转移支付的结构,其一,统一转移支付的基本形式。将现行的多种转移支付统一为两种,均等化转移支付和专项转移支付。其二,压缩专项拨款规模,精简当前的繁杂的专项拨款项目,同时,建立专项拨款项目的严格的项目准入机制。减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性。规范资金分配的原则和程序,加强监管,提高乡专项资金使用效率。其三,扩大均等化转移支付的规模,使转移支付资金真正能发挥均等地区公共服务水平的作用。目前,转移支付的规模虽然逐年递增,但数额仍然过小。目前中央实得增量每年都有较大的增加,已经从地方集中了可观的财力,改变了分税制前中央政府的被动地位,使中央财政有可能从多集中的财力中安排一部分财力用于对地方的财政转移支付。

  其次,地区发展不平衡有多种因素,既有资源方面的差异,也有体制方面的差异。要解决地区之间发展的不平衡,最终要依靠资源的合理配置。这最终要靠市场机制发挥作用,才能一方面从根本上解决由于资源配置不当造成的不平衡,另一方面避免造成新的不平衡。地区间的市场一体化程度,对要素收入的基本平衡起到关键性的作用。完全的市场一体化是不可能的,就像理论上完全竞争性的市场并不存在一样,中国国内市场从来就不是一体化的市场,在地区之间存在着各种各样的障碍,形成了市场间的门槛,这种门槛具有非常明显的行政性特征,即地区间市场主要以省级行政单位区划为边界。地区市场间障碍的存在,劳动力、资本在地区间的流动受到限制,使市场机制的作用效果受到削减,地区间资源配置的效率降低,要素收入在地区间形成了相当明显的差异。经过长时间的积累,就造成了地区间的发展不平衡。这对整个国民经济的发展起到了不可忽视的消极影响。目前地区间采取的"地方封锁"一方面对要素的合理流动形成了障碍,影响了资源配置的效率,这对于内部外部要素都是一种消极的因素,另一方面它对保护区内的经济发展也确实起到了一定的保护作用,这一点与国际贸易中的保护主义极其相似,既当区内的产业

竞争力还不足以与外部产品抗衡时给予一定的保护,使其得到一个相对宽松的发展时期,就像过渡期一样,是必要的。但地方保护要有一个透明度,使内外部的要素都知道自己可以获得什么,不可能或不为政策支持的领域在哪里以及保护的措施和保护的期限等等。

  最后,课题组认为,在中国缩小地区差距的过程中,资源税制的改进对区域财政能力的差距缩小具有重要作用。一般来说,拥有自然资源越多的地区应该越富有,比如中东国家,凭借石油资源积聚了大量财富。但在我国,却有一个被多数研究者所忽略的现象,在那些自然资源较为丰富的西部地区,却涌现出"富饶的贫困"这一令人费解的现实,比如拥有丰富煤炭的山西和产石油的黑龙江。由于没有积累机制,如用于投资新的矿业或其他产业开发的经济基础,在其资源接近枯竭时,发展的可持续性受到了严峻的挑战,也由此引发了大量的失业和社会不稳定问题。我国现行的资源税,一是征收范围窄、税率过低,限制了征税空间,造成资源税占税收总额的比重中,资源税收入地位不重要,构不成省级财政能力差距。二是从量定额征收,对那些资源条件好的企业课征较高的税额,而对资源条件差的则适用较低税额,这对于经济落后而资源丰富的西部省份显然不利。三是地方政府虽然分享了大部分资源税却并没有税收立法权,也就是在全部资源租金分配中,地方政府不可能以税收方式从资源的消费者处转移大量收入,作为地方性税收,能否起到平衡地区经济差距的作用,完全取决于它的使用方向。如返还于资源开发企业,可促进企业发展而增加就业,提高当地GDP总量,如用于环保等公共支出则可缓解区域间居民福利水平差距。但往往那些资源税份额较多的落后地区,用于政府消费支出的可能性更大,从而并不能起到调节差距的作用。四是由于与资源特性不符的产权安排导致国有资源具有公共性质,从而产生租金消散现象,使自然资源价值流失和浪费,只要有资源的地方就有"五小"企业,客观上造成了资源浪费和环境污染。五是长期以来我国资源性产品一直低定价,在西部资源省份在与东部的贸易中,自然资源租金通过不合理的价格体系大部分由东部地区分享了,从而形成了区域发展差距的逆向调节等等。

  因而,调整现行的资源税是缩小地区差距的重要手段。其一,扩大资源税的征税范围。其二,在合理调整资源性产品比价和改革国营采矿企业经营机制,适当降低其政策成本和非经营性成本的基础上适当提高资源税税额。其三,配合以一般性转移支付的合理化,在适用因素法的基础上,考虑资源型省份在过去对其他省份的间接转移支付因素。其四,结合如何实现资源资产化确定资源税的使用方向。

  另外,合理地安排产权、定价机制和税制,在此基础上有效地开发资源,在中央和地方政府的分配,使地方政府享有一个稳定而相当的份额,使地方政府具备用于发展的财政资金,同时也会减少中央对贫穷省份的转移支付。

  注:本文首发于2003年4月3日

  更多精彩评论,更多传媒视点,更多传媒人风采,尽在新浪财经新评谈栏目,欢迎访问新浪财经新评谈栏目。


发表评论

爱问(iAsk.com)


评论】【谈股论金】【收藏此页】【股票时时看】【 】【多种方式看新闻】【打印】【关闭


新浪网财经纵横网友意见留言板 电话:010-82628888-5174   欢迎批评指正

新浪简介 | About Sina | 广告服务 | 联系我们 | 招聘信息 | 网站律师 | SINA English | 会员注册 | 产品答疑

Copyright © 1996 - 2005 SINA Inc. All Rights Reserved

版权所有 新浪网

北京市通信公司提供网络带宽