李万卿：郑州开列权力清单 让政府职责更加明晰

　　政府的权力究竟有多大？这在许多人的脑海中，恐怕还是个模糊概念。

　　9月13日，郑州市政府法制局公布了郑州市政府的“权力清单”：郑州市政府可实施的具体行政行为4122项。

　　为什么要出台“权力清单”？“清单”之外的“权力”怎么办？而一旦出现“有单不 依”又如何解决？

　　□经济视点报主笔 李万卿

　　80万字的“权力清单”

　　政府的权力有多大？这在许多人的脑海里，恐怕还是个模糊概念。

　 最近出版的《郑州市行政机关执法职责综览》(以下简称《综览》)载明的数字是：4122项。

　　《综览》由郑州市政府法制局编撰，被称为郑州市政府的“权力清单”，市直46个行政机关“谁有资格执法、执什么法和怎么执法”写得清清楚楚。

　　9月13日，国务院法制办公室在郑州市召开推行行政执法责任制现场会。会上，郑州市政府法制局正式宣布了郑州市政府的“权力清单”。

　　“权力清单”一公布，郑州市直46个行政部门的权力都不同程度地“减少”了。

　　“我们农业局有行政许可权8项、行政强制权20项、行政征收权8项，权力都被界定到‘框框’里了，能‘用’的比过去少了一大半！”郑州市农业局一位领导坦言。

　　郑州市交通局有多少权力？54项！这54项权力是：13项行政许可权，26项行政处罚权，2项行政强制权，8项行政征收权，5项行政确认权。

　　郑州市政府法制局副局长李文德介绍，“权力清单”总计180余万字，这是郑州市法制局对全市政府系统行政执法工作现状进行的一次大盘点、大清理，郑州市直46个行政部门先自行清理，然后汇总向市政府法制局申报，法制局13名同志将46个行政机关按照各自的分工，对照其所执行的法律、法规、规章进行了详细梳理和归纳，查阅了922部法律、法规、规章，进行了3轮审核，共有百余名法制工作者参与了这项工作。

　　百余名法制工作者对政府“权力”的清理，发现了不少问题。

　　清理发现，郑州市有20多个事业单位既无法律、法规规定的委托依据，也未办理行政机关委托的执法手续，但实际上行使着行政执法权。如互联网上网服务《经营许可证》，在《行政许可法》施行前，郑州市文化行政部门实际委托其所属的文化市场管理办公室办理，经清理审查，这种委托不符合《行政许可法》有关规定，市文化行政部门专门下发文件收回，并重新制定了办理许可证的程序。

　　清理时还发现，有的行政机关并没有法律依据，却一直行使着行政管理执法权。例如，地震部门要求，计划经济时期企业投资建设的地震检测设施在拆除时须报其批准。郑州市政府法制局审查时依据地震法律、法规规定提出意见并反馈给地震部门，取消了这一批准权。卫生局则执行着40多项法律法规、90多个部门规章，这次梳理后，保留了 40多项“权力”。

　　《经济视点报》记者在这部厚厚的“权力清单”中看到，郑州市本级具有行政执法主体资格的单位118个；市本级行政执法主体执行的现行有效的法律、法规、规章共922部；可实施的具体行政行为4122项，其中行政许可257项、行政处罚3291项、行政强制175项、行政征收77项、行政确认19项、行政给付6项、行政裁决4项、备案、登记等其他具体行政行为293项。

　　“权力清单”还将每项执法行为所应遵循的法律依据、管理权限、运行规则、法定条件、执法标准及程序规范等清晰地罗列出来。

　　郑州市常务副市长李柳身在接受《人民日报》记者采访时说，过去是“无限政府，无限责任”，权力重新界定后，职责更加明晰，每个执法部门更清楚哪些该管，哪些不该管，应该管到什么程度。不该管的不能干预，该管的要管好。当然，这也是把裁判规则、裁判权交给公众，扩大了群众的知情面，更便于群众进行监督。

　　从“馒头办”到“菜谱审批”

　　此前，在一些部门中存在着不同程度的职能不清的现象。

　　5年前，郑州市成立了市、区两级“馒头办”，生产经营者必须花几千元办一张“馒头办”的许可证，才能卖馒头。

　　郑州市“馒头办”可发《馒头许可证》，各区“馒头办”也可发《馒头许可证》，由于办许可证可以收费，郑州市“馒头办”就从区“馒头办”收回了办理“馒头许可证”的权力，导致区“馒头办”收费权限减少，引发区“馒头办”不满。在执法过程中，两级“馒头办”的矛盾冲突日益加剧，最后在百姓面前公开发生了“顶牛”事件。

　　其实，“馒头办”作为政府设立的一个临时机构，根本不具备法律、法规授予的颁发生产许可证与实施行政处罚的执法资格。郑州市作为一级政府，也没有权力通过制定管理办法的方式，将行政处罚的权力授予临时机构“馒头办”。

　　最终，郑州市政府宣布撤销两级“馒头办”，彻底解决了政府职能的错位问题。

　　3年前，郑州有个县级市没有把城建拆迁职能确定到部门，后来要对一集贸市场进行拆迁，该市决定由政府办发布拆迁公告，而政府办本身没有拆迁管理许可的执法权。强制拆迁引起群众不满，群众提起行政复议，政府的行为因违法被撤销，只得对拆迁户进行补偿和赔偿。

　　两年前，一场“菜谱审批”风波，把郑州市物价局推向了舆论的焦点。物价局擅自规定，要求当地餐饮业经营者都必须启用所谓的新式菜谱。菜谱可以购买由物价部门监制的，也可以自制，但需经物价部门审批后使用。这种做法一经推出，就受到社会各界的强烈质疑，最终不得不自行取消了事。

　　按照《行政许可法》，像郑州市物价局这样的行政机关设立如此“行政许可”，就是违法行为。

　　2005年9月13日，国务院法制办公室在郑州市召开的推行行政执法责任制现场会上，郑州市政府法制局负责人还自我“曝光”了另外一些“不容忽视的问题”：

　　一些临时机构对外行使执法权，行政执法委托不规范，雇用临时工、合同工执法；

　　行政执法依据模糊不清，因机构改革、人事调整，继任者往往承袭前任的工作，“无暇”熟悉其赖以工作的法律依据，不知道本部门的法定权力和职责，甚至出现一些失效的法律、法规、规章仍在执行的现象；

　　行政执法中越权执法、滥施处罚、野蛮执法的现象屡禁不止；

　　此外，对行政机关执法的监督尚未形成有效机制，一些违法、不当的行为得不到及时有效的制止或纠正。

　　“清单”内外的“权力”

　　“权力清单”能否有效规范政府行政权限呢？

　　河南政法管理干部学院行政法教研室主任张继荣说，这部《综览》的出台，有助于改变政出多门、职责不清的问题，纠正滥用职权、乱作为的现象。简言之，它体现了政务公开、行政规范的要求，而这正是政府机构改革、职能转变的内在要求之一。

　　胡以杰是郑州市政府法制局法制监督协调处处长，同时，她还是《综览》的责任编审。

　　胡以杰认为，“权力清单”等于把权力界定清晰，明确了各行政机关之间的职责、义务，使行政机关各负其责，让拥有权力的人在权限范围内、在阳光下正当行使职责，从而有效提高行政效率。

　　郑州市政府法制局副局长李文德说，执法权是公有权力，不是哪一个部门的私有权力，应该公开。公开了，对政府政务信息公开会起到很大的推动作用。绝大部分行政单位对《综览》是赞成的，如农业局、工商局、人防办、交通局、建委等。

　　李文德说，《综览》列出的是政府必须履行的“权力”，是责任，也是义务，不履行就是不作为，就是失职。但是，《综览》之外，政府的职权、职责，仍然必须履行。

　　那么，行政机关能否行使《综览》所列职责之外的权力呢？

　　张继荣的观点是：能。

　　张继荣告诉《经济视点报》记者，依法行政所禁止的，是行政机关没有法律、法规和规章依据而作出影响公民、法人或者其他组织的决定。在法律没有赋予行政机关某项职权的情况下，行政机关可以采取做思想政治工作、提供信息、运用经济手段、通过示范、奖励、指导等多种手段来达到目的，绝不能以自己没有该项权力为由坐视不管。

　　张继荣说，《综览》所列行政机关的职责是现行法律的规定，随着我国经济和社会的发展，新的法律、法规和规章会进一步增加，原有的法律、法规和规章也会发生修改或废止。因此，行政机关的职权会随时发生一些变化，我们切不可将《综览》的职责阐述看得高于法律，更不可看做是政府一成不变的职责。

　　应该定一份“责任清单”

　　郑州市政府的“权力清单”也引起了社会的极大关注。有赞扬，当然也有其他不同的声音。

　　有人说，“权力清单”虽然公布了，但如何保证政府各部门能“照单行事”，不让“权力清单”变形走样，还要有落实和制度的配套建设。因为，再好的政策制度，如果得不到及时、有效的落实，就会变成说在嘴上、写在纸上、挂在墙上的一纸空文。

　　因此，有市民提出，“权力清单”之外，还应有“责任清单”、“问责清单”。官员清楚自己的权力，才会不滥用权力，但同时，也必须让官员明白自己的责任，有了明确的责任，他不仅会自觉依法使用权力，也能增强责任感和服务意识。而一旦出现官员们“有单不依”的情况时，如何解决，谁来解决，也还要有制度跟进。

　　那么，下一步该如何把“清单”确定的部门权力定岗、定责、定到人？是否要建立考评机制和责任追究制度呢？面对“权力清单”，尤其是面对这份数量达4122项的政府“权力清单”，还是禁不住要问一个问题：政府权力如此广泛，那么权力背后的责任、义务呢？

　　李文德说，这要有一个过程，首先是市政府统一领导，各局委配合，还涉及政府编制部门。必须有机构来承担这些工作，争取换人不换责。第一步必须建立考评机制和责任追究制度，2006年4月30日之前，主要做基础性工作，分解岗位职责；第二步是建立考评制度。推行下来可能就到了2006年下半年。

　　一位长期研究“依法行政”问题的学者认为，政府作为社会公共管理机关，其执法权、执法水平、执法规范与责任是一致的。如果只讲自己的职能的科学运行问题，而回避不能履行或者履行不够应该承担的责任问题，就只是自己规范自己，自己要求自己。只有在规范各种职责的同时，辅之以违者如何处理的责任，才能共同保证各职能部门的执法和管理行为达到社会共同期望的规范、科学、高效的目标。

　　因此，如果有一份完整的政府“权力—责任”清单，无疑有助于公众弄清楚每一项政府权力背后真实的责任含量，从而为哪些行政权力是需要清理、哪些是应该废除的，奠定一个透明的信息基础。而唯有如此，“权为民所用”的政治逻辑，也才是清晰、贯通的。

　　李文德认为，责任追究当然也要有一个清单，这是行政执法推行的保障。

　　李文德说，国务院已有规定，《公务员法》、《行政监察法》也规定了公务员执法过程中的法律责任；再就是按干部管理权限追究责任，有些是行政机关自己追究，有些由监察部门追究。法制局也可以吊销其执法证件，本单位可以将其调离岗位。

　　“不过，还是要有一套考评机制。”李文德说。

　　怎么考评？李文德的基本思路是，建议市政府明确一个通用标准，各行政部门结合本单位执法实际制定专用标准。

　　“权力清单”需要“缩简”

　　180万字，4122项权力，政府权力是不是很大？

　　李文德的解释是，在计划经济时代，政府是无所不管的，政府有无限权力。现在，政府的权力是有限的。另外，最高权力机关对政府权力的控制，会越来越具体、越来越明确，依法治国，首先是依法治权，这个“权”，就是行政权、行政执法权。现在，我国已形成了庞大的法律体系，《综览》虽有180万字、公布了4122项权力，但都是针对相应的法律法规“一个萝卜一个坑”对出来的，“权力清单”杜绝了“权力部门化，部门利益化，利益合法化”。由于公共权力没有利益，不能用权力的多少来评判。

　　一位网友发帖说，长达180万字的“权力清单”，究竟有多少老百姓有时间、有精力、有兴趣去认真研读？这恐怕大有疑问。如果没人去看这份“权力清单”，何谈社会监督？如果不能发挥监督作用，费人、费时、费力地编辑这份大部头的“权力清单”，又有什么实际意义呢？既然是一份政府权力“清单”，就应该尽可能地简明扼要；既然是为了接受群众监督，就应该让这份“权力清单”尽可能地方便群众阅读、掌握。因此，政府可以再出一个“简缩本”。

　　张继荣认为，《综览》的出版和发行，其社会效益不可估量，政府不妨免费发放，可能对于和行政机关打交道的人而言，并不需要全部行政机关的职权，而仅仅需要知晓几个部门的职权，那么就不妨将每个行政机关的职责独立成册；对于非在郑州市居住的人而言，他可能是投资者，也可能是旅游者，或者其他，他暂时不需要了解行政机关那么详细的职责，那么就不妨出版这样一个简本，只写清行政机关的大致职责、办公地点、联系电话，如果他需要和某行政机关进一步打交道，再找其详细的职责版本。这就是说，社会需要在类似简明手册的基础上，再出版各行政机关自己机关职责的专册。

　　李文德也认为有必要出简缩本，但要等到以后分解到各个行政部门以后，由各个部门去搞。

　　“邯郸模式”的借鉴意义

　　郑州市政府的“权力清单”同河北邯郸市的市长“权力清单”有许多相似之处。

　　但邯郸市的做法已经实施，他们还开通了“邯郸市行政权力公开透明运行网”。

　　如今，邯郸市每一位市民只要登录到邯郸市行政权力公开透明运行网，鼠标一点，对每个市长的工作流程、权力界限便清清楚楚。

　　从今年2月份开始，邯郸市政府开始对全市所有行政职权进行大清理，各单位对自己所拥有的行政权力逐项登记，编制目录和流程图。同时，按照权力的类别，逐项列明职权行使依据、主管领导和内部负责机构、人员职责分工、行使权力的职责、办理条件和时限、服务承诺、工作纪律和责任追究等。根据原来分管的工作，各单位的权力明确后，市长和各位分管市长的权力也就界定下来。邯郸市政府把所属57个行政部门初步清理出的2084项权力，连同每一项权力的使用流程图公之于众，以接受全社会的监督。

　　邯郸市本届政府共有8位市长，经过清理，市长王三堂的行政职权由原来的116项减少到92项，副市长的行政职权经过合并梳理，一些不符合法律法规的权力被取消，同时也增加了一些新的行政职权。

　　按照计划，邯郸市级机关2000多项行政权力都将建立职权行使流程图。

　　今年5月，正式开通的邯郸市行政权力公开透明运行网把各单位和市长的行政权力，以职权目录和职权行使流程图的形式，公布到邯郸市行政权力公开透明运行网上，还将关乎人民群众切身利益的“人、财、物、事”管理等容易滋生腐败的重点部门全部上网公开，最大限度地克服了权力运行的人为控制和影响。

　　7月份，该市建立了市级行政权力公开服务中心，将群众关注的重点行政权力项目审批集中到大厅办理，作为市行政权力公开透明运行的中心平台。

　　在邯郸，被清理后的行政权力，必须登记、编制职权目录、绘制职权行使流程图，报批待审。按照计划，邯郸市级机关2000多项行政权力都有这样一个流程图，让前来办事的公民均一目了然。

　　邯郸市公开权力项目，公开权力运行流程，从制度上减少了权力寻租的机会，为权力规范化、程序化运行奠定了坚实的基础。

　　李文德告诉《经济视点报》记者：“我们的‘权力清单’也要分批上网，但现在还没有列出时间表。”

　　李文德说，将一本书上网很简单，但作为“权力清单”，与“法律汇编”是有区别的，要经市政府的确认，分步上网、分类上网。

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