法治之路通往和谐社会

　　5　应松年姜明安张恋华／文

　　从国家治理的权力基础即政治基础方面讲，法治是众人之治，人民之治，即通常所说的“主权在民”，有别于人治；从国家治理的手段上讲，法治是法律的统治；

　　从国家治理的价值趋向上讲，法治蕴涵着民主、自由、平等、人权、正当、合宪、理 性、秩序、效率、文明等社会价值；

　　从国家治理的目标上讲，实现法治意味着国家稳定，人民幸福，社会和谐。

　　法制与法治。法制，即法律和制度的总称。法治，通常理解为依法管理，依法治国，从不同角度对法治有着不同释解。从国家治理的权力基础即政治基础方面讲，法治是众人之治，人民之治，即通常所说的“主权在民”，有别于人治；从国家治理的手段上讲，法治是法律的统治；即通常所说的“法律至上”，有别于礼治、仁治、德治；从国家治理的方式上讲，法治是国家权力和公民政治权利的法制化的运行，其运行机制即是通常所讲的“分权制衡”，有别于集权，专权；从国家治理的价值趋向上讲，法治蕴涵着民主、自由、平等、人权、正当、合宪、理性、秩序、效率、文明等社会价值；从国家治理的目标上讲，实现法治意味着国家稳定，人民幸福，社会和谐。法治本身有着基本的准则要求，即法治原则———主权在民原则、法律至上原则、分权制衡原则、平等原则、保障人权原则。

　　法治是国家权力和公民政治权利的法律化、制度化的运行。国家权力表现为国家的立法权、行政权、审判权。公民的政治权利是指人民选择自己的国家权力机关的权利和参与立法过程、参与行政管理过程、参与审判过程的权利，公民的政治权利是人权的核心。公民的政治权利本质是一种“保障性权利”，一般分为两类，一类是定期行使的选举权和被选举权，即“票决权”。票决权直接或间接产生立法权、行政权、审判权，公民通过“票决权”的行使实现其对政府的选择。另一类是言论、出版、集会、结社、游行、示威权，形象化地称为“街头权”，其实质是一种非暴力的“反对权”，或“压力权”。公民通过行使“压力权”以有效制约国家权力，通过压力迫使国家权力依法行使。公民的政治权利具有原生性；国家权力则是次生性的权利。

　　宪法确立了国家立法权、行政权、审判权等国家权力和公民政治权利，并确立了权力行使的基本原则。国家立法权、行政权、审判权分属不同的国家机构独立行使，相互制约。国家权力的行使必须遵循宪法和法律，行使国家立法权的机构不能任意创制旨在剥夺公民政治权利的法律；行使国家行政权的机构必须在宪法和法律的范围内活动，遵守法律优先、法律保留原则；行使国家审判权的机构必须遵循宪法和法律；公民政治权利的选举权和被选举权的行使有明显的周期性的特点，而公民政治权利的言论、出版、集会、结社、游行、示威行使的动因、行使方式、行使时间、行使规模、行使地点及涉及范围有其群体性和不确定性。公民政治权利的行使也同样要遵守宪法和法律。无论是国家权力，还是公民政治权利，其行使逾越宪法和法律都可能会对国家、社会和个人带来负面影响。

　　宪法和法律虽然为权力（权利）运行提供了准则和标准，但并不能认为国家权力和公民政治权利的运行会完全自觉遵守宪法和法律规定的准则和标准，也不能认为静态的宪法和法律规定的准则和标准会自动地、有效地制约国家权力。只有以权力制约权力，以权力约束权利，以权利参与和制约权力，才能保障权力（权利）的运行遵循宪法和法律规定的准则和标准。可以认为法治是以法制的手段消弭权力之间，权利与权力之间的冲突而实现的权利（权力）的有效运行。

　　国家权力和公民政治权利的法制化的运行

　　也是国家权力与公民政治权利之间的双向和多向度的交往行动，国家权力在交往行动过程中以取得正当性；公民权利在交往行动过程中得以保障，防止权力（权利）失控：国家权力走向极端，将会出现“暴政”；公民权利走向极端，将会出现“暴民”，“暴政”和“暴民”皆是国家和人民的灾难。国家法治化的程度取决于国家权力与公民政治权利的交往行动的程度，并决定国家的稳定程度和社会的和谐程度。

　　政府法制与政府法治。政府法制，是指关于政府的法律和制度。它既包括政府如何去管理国家事务的法制，又包括怎样把政府自身管理好的法制。

　　从政府管理国家事务的内容看，政府法制实际上是宪法规定的政府职权的制度化、法律化。

　　政府法治（行政法治）指政府权力（行政权力）的法制化运行。政府法治基本原则有法律至上原则、依法行政原则、接受司法审查原则、公民政治权利保障原则。

　　法律至上是指政府权力来源于宪法和法律，政府没有超越宪法和法律的特权。法律至上原则要求政府只能在国家立法机关依法创制的宪法和法律为其规定的范围内行使权力，本质上是国家立法权对行政权的约束，可称之为“立法制约”。

　　依法行政包括三方面含义，一是行政权力的具体内容及其行使主体均由宪法和法律设定；二是行政机关行使权力必须依据法律，既要符合实体法律法规，又要符合程序法律规范，不得与法律相抵触；三是行政机关越权行政、违法行政、消极行政均应承担法律责任。依法行政原则的实质和内涵体现在行政合法性原则、行政合理性原则、正当程序原则、诚实信用原则上。依法行政原则要求行政机关行使权力时能够自觉依照法律约束自身，可称之为“主体制约”。

　　司法审查是指法院以审判方式对行政行为是否违法作出裁决，包括违宪审查和一般违法审查。有无独立的司法机构对行政行为的合法性进行审查是国际公认的政府法治的标志。我国尚未建立政府违宪审查制度，随着国家法治和政府法治建设的推进，凸显建立政府违宪审查制度的必要性和迫切性。目前我国已建立起了以行政诉讼为基础的对一般违法行政行为进行审查的司法审查制度，经过十余年的运行渐趋成熟。司法审查原则要求行政行为都必须接受司法监督，可称之为“司法制约”。

　　公民政治权利在政府法治上主要体现在三个方面：一是公民以其拥有的原生的“票决权”按照定期换届的方式直接或间接地决定政府官员的人选，实现其对政府的选择权。依照政治学“谁授权对谁负责”的基本公理，公民的“票决权”是决定政府官员是否执政为民的根本因素。二是公民参与政府管理，参与行

　　政立法、行政决策、行政执法，如参加行政立法的讨论；行政决策的专家咨询、论证；行政处罚、行政许可的听证等。这种公民的行政参与既是对行政权的事前监督；也是对行政权运作程序的制约。三是利用建立在公民言论、出版自由基础上的大众传播媒介对政府行政行为进行讨论、建议、批评，实现对政府行政行为的舆论监督；针对政府行政行为，公民通过行使集会、结社、游行、示威的自由权利给政府机关施加社会压力，促使政府守法。公民政治权利保障原则要求政府行政权力的取得正当，依法行使并接受监督，可称之为“权利制约”。公民政治权利保障原则体现了行政民主，体现了“众人之治”的法治理念。

　　“立法制约”旨在给政府行政权力“圈定”一个范围；“主体制约”旨在规范政府行政行为，可形象地称之为“自律”；“司法制约”旨在纠正政府违宪和违法的行政行为，可形象地称之为“纠偏”；“权利制约”旨在利用选择权和施压的方式促使政府行政机关依法行政。需要说明一点的是，对政府行政行为的“立法制约”、“司法制约”、“权利制约”均不能代替政府行使权力。

　　“立法制约”和“司法制约”属于以国家权力制约政府行政权力，而“权利制约”则是以公民政治权利制约政府行政权力。立法权、司法权、行政权皆属于国家权力的组成部分，所以“立法制约”和“司法制约”往往被认为是国家权力的内部制约，且“司法制约”本质上又是一种“被动制约”，因此建设法治政府单纯依靠“立法制约”和“司法制约”是不够的，还需要主动的、外部的、积极行使的“权利制约”，“权利制约”的作用是不可替代的。

　　政府权力的法制化运行是在多向度权力（权利）制约状态下的运行，只有以权力（权利）制约政府行政权力；才能使政府做到“依法行政”；才能实现行政法治；才能体现分权制约，以权制权的法治精神。

　　只有政府机关及其工作人员充分公开其行政行为，让公众参与，“权利制约”才能成为可能。如果政府行政机关的行政行为仅仅只是面对行政行为的直接相对人，那么其取得什么证据、认定什么事实、依据什么法律，往往在作出该行为的行政机关和工作人员看来不过只是找个“借口”而已，偏私、腐败自然难以避免；如果政府行政机关的行政行为不仅仅只是面对行政行为的直接相对人，而是面向社会公众，充分公开，因“权利制约”压力的存在，依法行政才有可能，偏私、腐败才会想为而不能。顺便论及一句，如果法院仅仅只是面对原告、被告作出判决，那么认定什么证据、查清什么事实、依据什么法律，往往在法官看来也不过只是找个“借口”而已，偏私、腐败亦会难免；如果法院不仅仅只是面对原告、被告，而是面向公众，面向社会，公开审判，同样因“权利制约”（针对司法的）的压力的存在，依法判决才有可能，偏私、腐败才会想为而不能。（13G4）

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