周天勇：18个民养1个官 中国的税负太重了

　　税收，加上8000多亿元的预算外收费，以及征收的社保基金，已相当于GDP的33%，这一实际负担远远超出了发展中国家的正常水平

　　文/周天勇

　　最近，很多媒体刊登了一条消息：在中国的纳税企业中，房地产行业的纳税大户很少 ，与这个行业的利润状况不匹配。据我了解，房地产企业在经营过程中，向政府缴纳的费用特别多：首先是他们取得土地使用权的价格很高；再一个就是房地产配套设施的费用，如交通、绿化、管道等，本来是应该由政府承担的，他们也承担了很多。这让我再次想到，我们在衡量企业税负时，不能光看税的负担，还要看费的负担。

　　众所周知，税收对国民经济的影响很大，没有税收不行，但是税收太重也不行。现代经济学证明，在一定的区间内，也就是税收达到一定水平后，税负越重，对经济发展的负作用越大。所以，我们要关注的是，中国的税负有多重？它对国民经济的影响如何？怎样才能减下来？

　　中国的官民比例低于美国？

　　现在有一些人，包括

财政部门的人也说，中国的税负并不重。他们所依据的是预算内的财政收入占GDP的比例。但实际上中国企业的税费负担远不止预算内的财政收入。我估算，除了税收，我们有8000多亿元的预算外收费，加上征收的社保基金，几项加起来相当于GDP的33%，这一实际负担远远超出了发展中国家的正常水平。根据研究，在发展中国家，财政收入占GDP合理比例应该在18%-25%，高出就会影响创业和就业。

　　更重要的是，在比较税负的时候应该把公共福利的开支和行政开支区分开来。例如，在美国2004年国家财政支出结构中，行政支出部分占14%。而在我国2003年国家财政支出结构中，加上预算外支出进行调整以后，行政公务的实际开支比例是37.8%。

　　曾经有国内学者指出，2003年中国内地

公务员人数是653.67万人，官民比例为1:198。而美国的政府公务员人数为310万，官民比例为1:94。因此他们认为，同美国相比，中国的官民比例还比较低。

　　实际上，这是一种口径不同的错误比较。美国的公务员不仅包括联邦和地方政府中的所有公职人员，还包括公共事业单位的工作人员及国营企业的管理人员，甚至为政府工作的医生、工程师、清洁员等都包括在内，工种达数百种之多。如果按照美国的公务员范围界定，中国的公务员人数远不止653万人。

　　根据我的估算，中国财政供养的人员，包括党政机关的公务员，行业协会、学校、医院和科研单位的行政管理人员，国有企业中有公务员性质的官员，工商管理、派出所、城管等机构的执法人员，县、乡、村基层中靠收费和罚款供养的非编制管理人员，享受机关离退休干部的人员等，总共近7000万人。按照这样的计算，中国的官民比例不是1:198，也不是今年两会期间人大代表议论的1:26，而是高达1:18。

　　“税外费”造成企业负担过重

　　总的来说，我认为中国的税负非常重，结构上也有问题。拿企业所得税来说，一般认为，正常的税率应该在27%左右，但目前国内企业的所得税率是33%。这实际上是考虑到国有企业不向国家上交利润，所以把5%作为利润加到里边。但作为民营企业，必须对投资者上交利润，所以对他们来说，33%的所得税率就太高了。特别对于个体企业，既要收企业所得税，又要收

个人所得税，实际上是双重征税。

　　另一方面，企业的税外收费层出不穷，而且征收极不规范。这在中小企业身上体现得特别明显。比如你想办个茶馆，工商、质检、城管等部门马上过来收钱,不交钱根本办不下去。如果收不到钱，就有人查你的账。在国外，税务部门查账的话，查完的内容就不再重新翻账。而我们的做法是，今天查一遍，明天再查一遍，一直查到你交罚款为止。

　　之所以出现这些情况，根本的原因是政府在预算外养了很大一批人，甚至很多预算内的机构也没有给足经费，而是“给政策”，让他们去收费。这部分人员的实际情况是自收自支，但财政系统又实行收支两条线，费先收上来交给财政，财政再返给他们，这等于把不合理的东西合法化了。更恶劣的是，还实行超收奖励。本来就不合理的收费，今年收了100块钱，明年让他收150块钱，多出的50块五五分成，作为奖励。这样一来，企业和老百姓面对的收费负担可想而知。

　　粗略估计，在我们政府8000亿元的收费中，工商系统有500个亿，质检收费达200多亿，其它如城管、派出所等的收费加起来，总共有3000多亿。如果政府能够把这些收费取消，按2万元容纳一个劳动力就业，马上就可以增加1500万人就业。据此，我个人估算，中国企业的平均税负在31%-32%，这是很沉重的。

　　由于“收支两条线”把不合理的收费合法化了，我们的政府机构人员越来越多，每年都说精简，每年都精简不掉。很多机构收上钱就养自己，人养多了，钱不够，又去收，由此构成恶性循环。最后的结果，大家都想当官，都想吃皇粮，没有人想去创业。所以整个社会的就业机会增长缓慢，居民不敢消费，经济增长老要靠投资来支撑。

　　这些问题怎么解决? 首先，要控制政府机构和人员的规模。在未来5年内，总体上不再增加公务员编制，不再设立新的机构。同时，推进公务消费货币化，加快机关后勤部门企业化和市场化，公益性事业单位核定人员和支出，其它事业单位坚决推向市场实行企业化经营。

　　目前，我们对政府机构设立和人员编制没有法律约束，因此应该制定一部《国家政权和事业人民供养法》，明确纳税人供养的范围，严格经费拨款、增加人员的程序，严格控制机构和人数膨胀。另外，必须清理政府各部门税外的收费项目，不合理的坚决取消，合理的要通过听证和人大审批，并转为税收，杜绝一些执法部门通过执法收费和罚款来供养自己。

　　我特别建议，在“十一五”期间应该制定一个清理政府不合理收费的规划。因为政府各部门收费后面存在着数百万甚至上千万被供养的吃“准皇粮”的人。8000亿元的收费实际已经进入了供养机构和人员的支出盘子，想通过一个文件和一场运动，彻底清理收费是根本不可能的。如果搞不好，就成了做做样子，走走过场，最后不了了之。所以，我们需要有一个系统的、各部门配套的改革方案：第一步，先解决工商、质检、城管等系统的收费，进行财政、工商等系统机构配套改革，将其收费抑制住；第二步，进行燃油费改税，清理交通乱收费；第三步，治理整顿教育和卫生乱收费，把政府管理和市场改革结合起来，建立一个人民满意的教育和医疗体系；第四步，彻底清理涉农乱收费。

　　收税要征得公民同意

　　从根本上说，征税是一个国家利用公权，收取公民财产的一种行为。在现代社会，收税是一个非常重大的事情，这种行为首先要征得公民的同意。还有就是，政府花钱要透明，要受民意制约。在西方，民意是通过议会来反映的。在我国，可以考虑在人大设一个专门的筹款委员会，来审议政府提出来的收税、收费方案。我们现在只有一个管花钱的预算委员会。

　　在人大审议收税、收费方案以后，如果有必要，还要召开社会听证会，由各方面的人士来评判，某一税收是否合理、税率是否合理、收税的方式是否合理等等；广泛征求意见完了之后，把意见向筹款委员会反映，最终由它来批准。

　　对于特别重大的，很多老百姓都关注的，那就得公民投票来决定是否收这个税。为什么要采取公民投票？因为某个群体的意见和全体公民投票的意见是不一样的。比如说关于个人所得税起征点，你让农民全部投票，他们觉得800元钱正合适；如果让城里人发表意见，800元钱的起点可能就太低了。

　　总之，收税是向公民拿钱，要征得公民的同意，这是一个最基本的原则。不能说，政府发一个文件就可以收钱。像我们现在这样，某一级政府、某个政府部门发了一个文件就可以收费，这是现代市场经济国家所不允许的，也不符合法治政府的要求。

　　(作者为中央党校教授，本刊记者岑科根据采访录音整理）

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