农民充分就业是走出城乡二元经济结构的关键

http://finance.sina.com.cn 2005年09月29日 00:00 中国经济时报

　　王郁昭

　　一、三个剪刀差，一条鸿沟，城乡二元经济结构形成

　　胡锦涛总书记关于“两个趋向”重要论断的提出，标志着我国农村经济社会发展已开始进入“工业反哺农业，城市带动农村”，城乡统筹发展新阶段。

　　全国解放以后，中国农村大体经历了三个发展阶段。第一阶段：土地改革和互助组、初级社时期。农民实现了“耕者有其田”的梦想，农民翻身得解放，积极性很高，农村呈现一片新景象；第二阶段：高级社和人民公社化时期。1956年，推行了高级社，1958年又推行了“一大二公”人民公社化运动，农民土改时分得的土地又重新被剥夺。农民的积极性受到严重的挫伤，农业生产急剧下降。1960年前后农村出现了“三年困难”时期。从1961年起国家被迫采取“调整”的方针，情况刚刚好转，又在农村开展了“四清运动”和“文化大革命”运动，社会动荡，人民生活水平急剧下降。这个时期是曲折困难时期；第三阶段，推行家庭联产承包制时期。粉碎“四人帮”反革命集团后，1978年农村开始推行大包干家庭联产承包制，得到了中国改革总设计师邓小平的首肯和支持，接着中央连续发了五个一号文件，到1983年迅速在全国95％以上的生产队普及开来，“一大二公”的人民公社体制彻底被否定，亿万农民又重新获得了土地使用权、经营权和产品支配权，农民既是劳动者，又是独立的商品生产者和经营者。农民的生产积极性空前高涨，粮食和其他农产品产量、农民收入成倍增长，迅速解决了温饱问题，生活水平有很大提高。农村改革的成功，推动了城市的全面改革，开创了我国改革开放的新纪元。

　　胡锦涛总书记在“两个趋向”的重要论断中指出：“工业化初始，农业为工业提供积累；工业化达到一定程度，工业反哺农业，城市带动农村”。中国农民为工业化、城市化积累资金，在不同时期是采取不同的方式进行的。大体上可概括为一句话，即“三个剪刀差、一条鸿沟”。

　　第一个“剪刀差”：为了实现工业化和城市化，国家通过工农产品价格剪刀差的办法，从农村积累了巨额的资金。在工业化初期采取这种办法，是正确的，是完全可以理解的。

　　但是，我国工业化从农村积累资金的时间拉得太长。从上世纪50年代起，由计划经济到90年代实行社会主义市场经济，经历了40多年的时间。在这期间，出现了1958年的大跃进和三年困难时期，60年代又发生了文化大革命十年动乱，国民经济发展遭到了严重干扰和破坏，推迟了工业反哺农业阶段的早日到来。

　　第二个“剪刀差”：改革开放后，特别是90年代突破了计划经济体制的束缚，开始实行社会主义市场经济体制，为了加快工业化、城市化的建设，全国各地出现了建设各类开发区和

房地产热，因而形成了大量圈地的热潮。中国的土地政策规定，农村的土地不能进入一级市场，建设开发区和开发房地产的用地，必须先由政府征用，然后才能进入一级市场。由于征用价格低，转手高价出售给开发商，因而形成了第二个剪刀差。这个剪刀差比第一个剪刀差大的多，积累资金更多。各地政府把圈地作为第二财政收入的来源。搞了开发区、房地产，又是各级政府的“政绩”，因而圈地风屡禁不止。但是对农民来说，则失去了土地，有的变成为“三无”农民，再加上野蛮拆迁，引发了许多群体上访事件，对社会稳定造成极其不利的影响。

　　第三个“剪刀差”：中国已有1．4亿农民离开家乡到城市打工，他们的工资和城市职工的工资存在着一个很大的剪刀差。他们为国家创造了巨大的财富，却不能同城市职工享受同等待遇。就世界范围来说，中国存在着巨大的廉价劳动力，凭借着我国廉价劳动力的优势，我国的产品具有强大的竞争力。2004年中国的外贸总额超过10000亿美元，外汇储备达6099亿美元，居世界第二位。

　　中国具有质优价廉的劳动力优势，不仅能吸引外资到中国投资，推动了我国的经济发展，成为“世界的工厂”。中国的ＧＤＰ仅占世界的4％，但中国的经济增长占世界经济增长贡献率20％左右，为世界所瞩目。

　　全国人大副委员长成思危的报告指出，我国的劳动力成本不到美国的4％。美国每小时的工资是16美元，墨西哥约4美元，中国约为0．5美元。据2003年的统计，城市居民人均收入是农村居民的3．23倍，城市居民的购买力大约是农村居民的四倍。这是就全国而言的。如果说，在国内城市职工每月工资大约1000—2000元，那么，农民工工资只有500—800元左右，差距是很大的，我认为这也是一个剪刀差。

　　一条鸿沟：在大跃进时期，1958年1月全国人大讨论通过，经毛泽东主席签署一号主席令，颁布了中华人民共和国第一部户籍管理法令：《中华人民共和国户口登记条例》，从此，使城镇和农村之间形成了一条不可逾越的鸿沟。从农村积累提取资金，而把农民封闭在农村的狭窄土地上，只能从事以粮为纲的低效劳动，农民分享不到工业化、城市化的成果，长期处于贫困落后状态。这种严格的城乡分割的户籍管理制度，把城乡的差距、工农差距、地区差距不断拉大，致使国民经济的发展严重失衡，终于形成了城乡分割二元经济结构。这种二元经济结构在我国持续40多年。推迟了工业反哺农业时期的到来。

　　二、农村劳动力向非农转移的政治环境有所改善，但阻力和困难依然很大

　　16大以来国家出台一系列政策，鼓励支持农村富余劳动力进入城市就业，宣布农民工是产业工人的重要组成部分，为民工正了名；取消对农村劳动力进城务工的各种不合理限制；提出了保护农民工的合法权益，加强对农民工的社会公共服务等政策措施，农村富余劳动力非农转移在政治上、理论上的环境有很大改善。但从总体来看，问题很复杂、阻力和困难依然很大，离中央的要求还相差甚远。当前存在的主要问题是：

　　一是，还没有完全摆脱城乡分割体制的影响，距平等就业、形成城乡统一劳动市场的要求还有相当的差距；

　　二是，农民工的合法权益遭受侵犯的现象还相当突出，特别是克扣、拖欠工资的现象比较普遍；

　　三是，工作环境恶劣，劳动强度大，经常加班加点，干的大多是苦脏累险的活，劳动保护条件差，工伤事故时有发生；

　　四是，对农民工的管理仍然采取防范式、排斥性的管理方式，重收费而轻视对农民工提供公共服务；

　　五是，对农民工融入城市社会门槛仍然过高，使农民长期处于不稳定的“候鸟”式的生活状态；

　　六是，农民工的素质和技能培训工作有待进一步加强；

　　七是，农民工的组织化程度低，等等。

　　对上述问题和困难，我们必须清醒地认识到问题的复杂性、艰巨性和长期性。一方面长期的二元经济结构的影响不可能在短期内扭转过来；另一方面对企业为保其利润最大化的既得利益（廉价劳动力）而产生的阻力不可低估。因而民工问题的解决必然是一个渐进式的漫长的过程，还有很多艰苦细致的工作需要我们去做。但我们坚信，在党中央、国务院的正确领导下，经过各地方、各部门的共同努力和社会各界的关心支持，再加上农民工的艰苦奋斗和开创精神，中国的农民工问题是有能力顺利解决的，前途是光明的。

　　三、走出二元结构，当前必须解决的几个主要问题

　　（一）适当提高农民工工资，逐步缩小与城市工人工资的差距。农民工是产业工人的重要组成部分，但由于户籍制度改革滞后，农民工的身份并未改变，仍然属流动人口，因而在工资待遇、社会保障等方面，同城里人依然有很大差别。现在农民工已达1．4亿多，农民工已占我国制造业68％，建筑业80％，服务业50％以上，他们为城市建设和国家经济的发展做出巨大贡献，但他们的工资却比城市工人差一大节。据劳动和社会保障部及国家统计局公报称：2004年城镇单位在岗职工年均工资16024元，月平均1333．3元，其中国有企业职工年均16729元，月平均1394元，而民工工资依然是每月5、6百元，7、8百元，还时常出现拖欠或克扣工资的现象。据国务院发展研究中心调查，近十年来，珠江三角洲地区农民工实际工资基本没有提高，农民工的劳动小时工资只相当于城镇职工的1／4。由于工资过低，劳动条件差，珠三角、长三角有的城市出现了“民工荒”的现象。看来，到了应该考虑提高农民工工资待遇的时候了。

　　当然，提高工资是企业行为，但国家应尽早制定国家最低工资法。现在有的城市已开始制定民工最低工资的标准，但差别很大，如广州684元，深圳600元，而东莞、惠州、肇庆只有450元、400元、300元。有的专家建议，最低工资最少要高于当地居民最低生活保障三倍以上。因为最低工资是要养家糊口的，而最低生活保障是按人头计算的，根据国际惯例，一个地区的最低工资标准大约相当于本地社区平均工资40－60％较为合理。中国是一个大国，各地生产力发展水平差异很大，不可能全国一刀切，可由省、自治区自定，报国家平衡后公布执行。当然，关键在于要严格执行，否则等于一纸空文。同时，我们要注意到，现在有些企业往往把最低工资标准，作为实际支付工资的标准，这是完全错误的。

　　（二）关于农民工职业技术培训问题。农村富余劳动力是资源不是包袱，是资源就要开发，现在全国农村人口9亿多，农村劳动力4．8亿人。据统计，农村劳动力受教育的平均年限是7．3年，其中高中文化程度占12．5％，初中文化占49．3％，高小以下的占38．2％。总的看来，农民科技文化素质较低，一方面制约着农村经济的发展，一方面又蕴含着巨大的人力资源开发的潜力。因此，开发农村人力资源，减轻农村人口压力，促进农民充分就业，走出二元结构，加强对农民的职业技术教育培训工作是一项影响我国战略发展，实现小康社会的重大课题。

　　从长远来说，提高农村人口整体素质，一是靠普及九年义务教育，使农民获得基础知识；二是靠发展农村职业技术教育，使农民获得就业技能，各级政府应按《职业教育法》的规定，加大发展职业技术教育的力度。但从当前现实情况来看，加强对现有农村劳动力的职业技能培训，则是十分迫切的任务。温家宝总理批示说：“当前，特别要重视对农民工开展多种形式的培训，提高他们的素质，为他们进城务工提供便利和服务……”。全国各地在这方面已创造出很多好的经验：

　　一是，各级党委和政府十分重视，建立培训工作领导小组。

　　二是，统筹整合本地职业技术培训的资源，充分发挥他们的作用，设置培训点。

　　三是，深化职技教育改革，更新观念，从单纯依靠政府办校班　，转向在政府统筹下，发动行政、企业、社会团体和民间社会力量广泛参与，建立起多层次，多渠道的培训体系。

　　四是，提倡定单培训。由民工输出地、有关部门或中介组织，同民工输入地的企业单位签订合同，招收符合一定条件的民工进行培训。经费由民工、地方财政和用人单位分担。有的由公益社团组织捐助、扶贫部门支持，或从学员实习试用期间的工资中扣除一部分等办法。各地要注意总结这方面的经验。

　　现在全国开展的农村劳动力转移培训工程——阳光工程，发挥了很好的示范带动作用。这项工程是根据国务院《2003—2010年全国农民工培训规划》的要求，由农业部、财政部、劳动部、教育部、科技部、建设部共同组织实施的。这是一项综合性很强的工程，各级党委和政府领导重视是关键，各有关部门密切配合是重要组织保证。根据湖北的经验，他们建立了8个部门参加的联席会议制度，形成共同参与决策的机制。8个部门在工作上互相支持，密切配合，优势互补，各负其责。其中农业和扶贫部门充分发挥牵头单位作用，项目的管理方面作了大量工作；财政部门，克服多种困难，筹措培训资金；劳动部门发挥职业技术鉴定优势，降低收费标准，开展职技鉴定，在劳动力就业中介方面做了大量工作；教育部门启动专项资金，发挥职业教育资源优势，积极承担各项培训办班任务；科技部门通过“星火”培训与“阳光工程”培训有机结合起来；建设部门突出抓好建筑工的岗前培训任务；共青团、妇联发挥群众团体的优势，在招生、宣传、就业等方面发挥了重要作用；各级司法、人事部门，主动为劳动力培训提供法律知识、安全生产、维护民工合法权和城市生活规范化常识等方面的教育。今年上半年湖北全省90个县、市区　337所培训机构已培训农民工13．8万人，已转移就业9．8万人。通过“阳光工程”带动社会性培训50多万人。阳光工程，是由“政府推动、学校主办、部门监督、农民受益”的具有战略意义的工程，应当坚持下去，不断总结经验、扩大培训规模，使之越办越好。

　　（三）关于农民工融入城市社会的问题。我们在政治上承认农民工是产业工人的重要组成部分，在数量上农民工超过工人总数的一半以上，但我们在政策和管理体制上仍然没有完全摆脱计划经济时代城乡分割体制的影响。特别是在制定有关政策法规和具体政策配套措施方面，还严重滞后。现在的情况是：农民工的身份没有改变，仍然是外来人口（流动人口）；他们在劳动力市场上，在工资待遇上同城市工人差距很大；他们的合法权益受到侵害的情况比较突出，生活条件恶劣。现在城市已离不开民工，如果没有民工存在，城市生活秩序就不能正常运转。由于是外来人口，到城里来干活，要交暂住费，务工费等费用，但得不到相应的社会公共服务等等。一句话，农民工进城打工已有二十多年的历史，但至今他们还不能真正融入城市社会。长此下去，必然导致长期存在的城乡二元经济结构，转化为城市的二元结构，形成一个数字庞大的弱势群体。现在有的城市外来人口已超过本地人员，如东莞外来人口超过本地人口三倍以上，浙江的

义乌，本地人口60万，外来人口70多万，有许多“城中村”甚至超过2．3倍。再加上对他们实行防范性、歧视性的管理方式，敌对不满情绪的滋生是必然的。如果说第一代打工者同农村还有千丝万缕的联系，那么随着第二代的出现，他们同农村已没有什么联系，如果仍把他们视为外来人口，他们是难以接受的。因此，如何正确对待民工，逐步把他们融入城市社会，是必须认真思考的大问题。

　　第一，户籍制度改革是关键。长期实行的城市户口和农村户口制度，是横在城乡之间的一条鸿沟，是二元结构形成最主要的原因之一。改革旧的户口制度，实行居住户口登记制度是关系到改变民工身份的大问题。对具有合法固定住所、稳定职业和生活来源的人准予落户，并不会引发大批农民盲目流入城市，而只能对那些在城市打工多年的成功者是有利的。现在有一大批农民工已经成为企业的中层骨干，把他们分期分批融入城市，实现由农民工向市民的转换，有利于农村富余劳动力的转移，有利于城市建设和企业的发展，也可以增强亿万民工融入城市的预期，这正是我们希望的。据说有关部门正在研究改革户籍制度的方案，我们希望早日出台。

　　第二，以人为本，建立服务型的管理机制。最近几年党和国家政策特别强调要求要公平对待民工，保护民工的合法权益，把民工的劳动就业、子女教育、卫生保健、工伤事故、法律服务等列入政府和社区的责任范围，但在执行中遇到了很多困难，难以落实。城市居民和农民工都是中国公民，农民长期在城市打工，本来应一视同仁，公正对待他们。但在管理体制上仍然采取管制式，排斥防范他们，把他们看成是二等公民，只重视收费，而忽视对民工提供公共服务，必然导致大批外来人口混居在城乡结合部和郊区，造成这些地区危平房较多、违章建筑多，环境乱、脏、差，卫生设施不足，火警隐患不断，社会治安问题多。不仅影响本地人口和农民工的健康，而且也容易引发社会矛盾，不利于和谐社区的建设。随着外来人口的增多，这些地方逐步变成“城中村”，虽说我国目前还没有出现真正意义的“贫民窟”，但“贫民窟”的现象已经出现。据报载，北京的“城中村”就有346个，村民超过150万，其中外来人口99万。“城中村”现象，应当引起我们的高度注意。据介绍，北京市准备在2010年前整治232个“城中村”，2008年前整治117个，今年投资30亿元整治49个“城中村”，不仅国家增加了负担，而且也会引发一些社会矛盾。如果外来人口集中的城市和地区，政府能适时地把外来人口的需要列入城市发展规划和各种公共服务规划之内，就不会出现现在这种尴尬被动的局面。因此，尽量鼓励和支持长期进城务工人员融入城市社会，把他们之中的成功者和条件具备者转变为市民，既有利于工业反哺农业，城市带动农村，城乡协调发展，防止新的“贫民窟”的形成，又有利于社会稳定，推进和谐社会的建设。

　　（四）改进对农民工的管理和协调工作。现在农民工占全国人口的十分之一以上，占农村劳动力30％以上，是一个庞大的社会群体，如何加强对农民工的管理和服务，任务十分繁重。但目前全国还没有一个统筹协调管理民工工作的领导机构。现在是各有关部门都分管一部分工作，互不衔接，特别是有关政策法规的制定和落实有关农民工政策的具体配套措施等，均需要有一个统筹协调的领导机构。建议在国务院的领导下成立一个领导小组，下设一个精干的办公室，做好统筹协调工作，推动农民工各项工作的顺利开展。

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