金融监管：从分业监管到功能监管

　　见习记者 宋焱

　　在金融全球化、金融创新和金融混业经营趋势的“合力”推动下，许多国家的金融监管结构发生了或正在发生着明显的变化，而“功能监管”这一预示着金融监管格局未来发展趋势的全新理念也正在被越来越多的监管机构援引和认可。

　　正如央行行长周小川在2004年全国外资银行工作会议上指出的那样：“市场需求的不断变化和业务交叉性产品的不断出现，日益要求树立功能监管观念，适应形势，加强协调”；“功能监管和业务发展之间并不必然发生矛盾，随着经济发展，不论机构设立该由谁来审批，都不应阻碍有市场需求的业务创新”。我国的不同金融监管机构近年来适应形势变化的需要，变革监管原则、调整监管定位，加快了构建有效的监管协调机制的步伐。

　　2000年9月,中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会决定建立三方监管联席会议制度；2003年9月18日，

银监会、证监会、保监会召开了第一次监管联席会议；2004年6月，这三家监管机构依据“分业监管、规则透明、讲求实效”的指导原则签署了“三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录”，在明确各自职责分工的基础上，建立了定期信息交流制度、经常联系机制及联席会议机制。金融监管部门同时加强了国际合作，陆续建立了双边及多边合作机制。2003年以来，中国金融监管部门已同美国货币监理署、英国金融服务局等分别签署了“监管信息交换协议”和“双边监管谅解备忘录”，为实施有效金融监管创造了条件。

　　与此同时，对业务交叉领域和从事混业经营的金融机构实施功能监管的理念也在逐步清晰。例如，对债券市场，针对国债、企业债和金融债分归不同监管部门进行多头监管的问题，人民银行呼吁应转变理念、实现功能监管；对商业银行设立基金管理公司，人民银行提出了“法人分业、集团综合、功能监管”的监管原则；此外，对金融服务集团和

企业年金设立的功能监管方式也在进行积极探讨。

　　从国际趋势来看，金融监管从分业监管走向统一监管、从机构监管走向功能监管的确正在形成一种潮流。

　　1993年，当默顿和博迪首次提出“基于功能观点的金融体系改革理论”时，西方国家的传统银行业务正遭受来自证券业、保险和基金组织的侵蚀，修改《格拉斯-斯蒂格尔法》的呼声日高。此时，功能观点的提出正好为金融混业经营提供了最为有力的理论依据，并由此而脱生了功能监管的概念。

　　1995年，巴塞尔委员会在为银行设置全球性的证券资产组合的资本标准时采纳了功能观点。1999年，美国国会通过《金融服务现代化法案》以取代《格拉斯-斯蒂格尔法》，并将“功能监管”以专章加以规定，预示着功能监管的理念将为更多的国家所接受。

　　然而，对于我们这样一个长期以“分业监管、机构监管”为监管分工基本思路的国家而言，顺应这一潮流究竟是出于何种考虑呢？

　　中国社会科学院财贸所副所长何德旭认为，客观地说，建立有效的金融监管体系是维护一国金融安全的必要前提。

　　从世界范围来看，迄今为止，一个国家究竟选择何种金融监管体系模式或金融监管体系变迁的路径，没有一个统一的模式，完全取决于其经济、金融运行的内外部环境。因此，原则上，如果一个国家选择某种金融监管模式能够尽可能防止或遏制系统性金融风险、提高金融监管的效力，那么这一金融监管模式对其而言就可以被认为是合理而有效的。

　　从我国的具体国情来看，以分业为主导的、由“一行三会”所构建的机构监管格局，保证了在经济体制转型期内我国金融系统的稳定，为金融业的稳健发展和金融风险的有效防范起到了积极作用。但与此同时，这一监管格局也导致了几个市场的相互分割，切断了它们之间的有机联系和沟通渠道，因此难以形成高效、一体的金融市场体系。尤其是随着金融全球化和金融混业经营趋势的不断发展，金融监管的难度逐渐加大，解决这一问题的迫切性日益凸现。在此形势下，对现行以机构监管为主的监管模式进行改革、逐步过渡到功能监管条件下的统一监管成为必然选择。

　　“这是由功能监管的特性所决定的”，国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松对记者说，“功能监管强调金融产品所实现的基本功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则。它可以实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，这不仅能够减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区，而且基于相对稳定的金融功能所设计的监管体制也相对更为稳定和连续，有利于金融机构形成稳定的监管预期。”

　　从我国金融业发展的现状和趋势来看，走向功能性监管已成为改革的方向，而目前“一行三会”的监管体系可以说为下一步的金融功能性监管的实施准备了一个基本的平台。周小川行长指出，“在建立了证券业监督管理委员会、银行业监督管理委员会、保险业监督管理委员会之后，我国已经基本形成了功能监管的格局，为金融业的稳健发展和金融风险的有效防范发挥了重要作用。”

　　因此，当前的重点是，协调好银监会、证监会和保监会的关系，共同负责金融机构从市场准入到退出的全过程监管，妥善处理好各个层次上的监管冲突，既防止监管不足，又避免监管过度，切实监测和防范我国金融部门的整体风险，真正发挥人民银行与金融监管“三驾马车”的协力，推动我国金融监管水平再上一个新台阶。

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　　功能监管(functionalregulation)主要指金融监管从通常地针对特定类型的金融机构(针对银行、证券公司、保险公司等不同金融机构实施监管)，转变为针对特定类型金融业务(针对银行业务、证券业务、保险业务分别加以监管)，而对“边界性”金融业务亦明确监管主体，同时强化不同监管主体间合作的监管法律体系。

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