林伯强：电力短缺延缓改革 成败定论为时太早 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年09月24日 14:03 21世纪经济报道 | |||||||||
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文／林伯强 衡量成败的标准不一 自2002年4月国务院出台了全国电力体制改革方案，后来拆分国家电力公司，进行“厂网分离”，成立国家电力监管委员会，修改《电力法》，试运行电力市场，停止，又试运
接踵而来的是诸多指责、质疑和推脱责任。电力体制改革的成效也开始受到部分学者质疑。有专家认为三年前的电力改革是不成功的，是在一个错误的时间、以错误的方式、收到错误的效果的“三错”改革。理由是改革后所有的风险都发生了——出现电荒、电价上升、五大电力集团已经有两家亏损了，电力改革中资产流失了。 还有专家继而提出，电力企业作为 “内部人”利用自身的信息优势和长期经营所形成的控制力，在一定程度上左右着电力产业的改革。“厂网分离”、管制重建滞后与产业需求的变化引发了新一轮的供给短缺，这种短缺又为相关利益集团延缓乃至停止电力产业的市场化改革提供了支持。 因而，就有人提出——企业和公众需要一个权威的定论来廓清视听，需要一个结论来平衡长期以来在改革中受到的伤害；而电力改革的主导及执行部门也需要有个权威定论，公平合理地评价其功过是非。因为，对电力改革的权威定论，关系到这项改革能否兼顾公平与效率的前提下如何进行电力市场的改善。 从许多国家电力市场改革的历史看，有成功的，也有失败的，成功的也都经历过挫折。发达国家的电力改革通常是以电力富余、用电增长缓慢为背景，以通过电力改革引入竞争、提高效率和服务质量、降低电价为主要目标。因此，效率、服务质量、电价成为衡量成败的标准。国际上，电力改革的一般规律是以电力行业的低效率和高电价为动因，由政府提出改革方案，采用整体和渐进的改革方法，过程大致都需要十年左右时间。 美国的电力企业以私营为主，电力改革目标是打破垄断，引入竞争，降低电价。行业管理以州为主，由联邦能源委员会提出厂网分开、发电引入竞争机制的要求。具体改革方案由各州结合实际情况自行确定。改革模式多样化，有许多成功经验，也有加州失败的教训。欧盟则是根据各国电力改革提出原则要求，改革模式和进度由各国结合本国国情自行确定。日本的电力改革虽然以自由化为目标，但坚持谨慎原则，在保证投资稳定和电力供应可靠的前提下进行自由化改革。英国先立法提出鼓励建立发电商，而后立法提出发、输、配分离，到1990年代初完成改革。澳大利亚学习英国等国家在电力改革方面的成功经验，推行电力市场，促使电力企业提高生产效率，降低电价，其电力改革的最终目标是构筑一个用户能在众多的发电商或零售商中自主选择供应商的电力市场。国外经验说明，电力富余和用电增长缓慢是电力改革成功的先决条件。成功的改革采取整体总体或配套推进、渐进实施的改革方法。 尽管电力改革的基本动因和最终目标一致，针对不同的经济发展阶段，各国电力市场改革的进程和首要目标很不一样，衡量成败的标准也因此不完全一样。对于成熟经济，电力富余、用电增长缓慢，电力市场改革首要目标是在保证为客户提供更多的选择和系统的安全可靠性的前提下，提高效率和降低电价是首要目标。对于经济增长速度较高和产业结构调整较快的发展中国家来说(如中国)，由于电力需求增长快、波动大，因此电力有很强的社会政治敏感性，并直接影响投资环境，改革的首要目标是吸引适量电力投资、建设充足的发电容量、提高效率、保证系统安全性和可靠性。降低电价和为客户提供更多的选择则成为改革的次要目标。衡量成败的标准也因此不一样，比如中国的绝对电价并不高，改革成功的结果不一定是电价下降。事实上，如果以降低电价为衡量标准，其它经济不发达国家中，电力改革成功的例子基本没有。 短缺延缓了改革 与其它国家一样，利益集团会利用各种方式影响改革。但不能高估其影响力，如果利益集团果真有如此大的影响力，那么就不会有今天的改革，因此改革的主动权仍在政府手中。中央政府不仅是利益集团电力行业中近95%的国有企业的拥有者，还掌控着电力发展的资源。政府可以根据既定发展需要，去制定电价和规划电力发展，调拨资金及其它生产要素。中国电力改革的模式，就技术上说，是“教科书”式的，是西方发达国家用理论和经验写出来的。本身没有错，至少不会有大错。如果说电力改革确有不足之处，那就是当初设计改革时过于重视技术设计，而对于电力需求增长快且波动大、缺乏整体性改革等国情没有给予充分考虑，使得电力市场改革处于“错误的时间”，而没有什么作为，甚至出现与改革相背的情况。 “错误的时间”指的是，改革恰巧碰上已经历时三年的电力短缺。在短缺的时候，言竞价上网有些滑稽，因为生产出的每一度电都无需竞争就能卖出去。短缺还意味着电力质量不好，电价要上涨。短缺时人们关注的是如何尽快减少短缺。短缺的原因主要是电力需求增长快、对经济运行缺乏前瞻性和中国特定时期的电力项目投资和审批制度。换言之，即使没有电力改革，这场短缺仍将不可避免。短缺并非源于改革，但短缺切切实实延缓了改革。 由于中国快速经济的增长，产业结构调整快，所以电力需求增长波动较大，此为中国国情之一；电力改革如同其它行业改革一样，改革整体性尤为不足，此为国情之二。从计划经济到市场经济的转轨和现代经济运行一体化常使各种改革相互促进、互为牵制。一项改革成功与否，往往取决于其它改革成功与否。可以说，国内许多电力市场深化改革的条件基本上还不具备。电力市场改革的配套改革都很复杂、很困难，包括电力投资体制改革、电价改革、国企改革、煤价改革和能源机构改革。这些改革都直接或间接地影响电力市场改革。没有相应到位的配套改革，电力市场改革本身走不了太远。 更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。 |
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