中国新闻网：国有企业实质上是政府所有制企业

　　中新网9月22日电 由中共中央党校主办的《学习时报》刊载文章称，中国与西方国家不同，政府不仅只是政治实体，而且还受国家委托履行经济实体的职能，拥有大批国有企业。国家所有制企业，实际是政府所有制企业。

　　文章指出，政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”的两重身份，同时履行两种不同职能，使得政府既不能成为真正的“公共服务”者，也不能成为国有资产的有效的“所有 者”。

　　文章分析指出，双重身份使政府不能成为“公共服务型”政府。由于兼有两种身份，各地政府不仅为本地区提供公共产品与服务，而且热衷于投资于竞争性行业，都在本地区营造了一个巨大的国有经济实体网(有人称“板块”)。各地政府都运用手中掌握的政治资源和经济资源，大兴建立各种“基地”(如“制造业基地”、“生化工业基地”“重化、石化基地”等)、“园区”(如高科技园区、“工业开发区”等)之风，重复建设、地方保护、诸候经济便到处可见。

　　龙永图曾在一次国际研讨会上，大声疾呼打破“诸候经济”与“地方保护”，批评各地关卡林立，出省俨如“出国门”，破坏了全国统一市场，更不符合经济全球化潮流。有人将这类“诸侯经济”、“地方保护”归咎于“省区行政区划”。

　　文章认为关键并不在此，而在于实行的是政府“经济实体”和“政治实体”双重身份相结合的体制。中国各级政府同时具有双重身份，作为国有企业的“老总”就自然为自己企业的利益着想而不惜搞“垄断”、“保护”，甚至为追求“政绩”而大搞“政绩工程”、重复建设，从而破坏市场秩序，浪费公共资源，无法真正履行“公共服务型”职能。

　　文章还指出，双重身份使得政府在国有企业改革中经常错位，要么所有者“缺位”，要么政府越俎代疱。中国改革实践中找到了很有特色的国企改革道路，即“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。在90年代，为了解决国企“产权清晰”问题，在“政企分开”、建立公司治理结构方面作了巨大努力。一些行业的主管部门已改为全国性行业总公司和大型国有控股公司；另一些主管部门改为行业性协会。可是，国有大公司的人事权、投资权、收益支配权等主要权力，仍由中央几个部门分别掌管。

　　这就造成两种局面：一是国企的各种主要权力，分别由不同部门负责，可是谁也不对国企的经营及盈亏负责，国有资产的“所有者”却“缺位”，给“内部人控制”留下空隙，也无人对国有企业资产流失“负责”；二是国企在某些重大决策上仍处于无权地位，政府部门对企业干预过多，甚至“越俎代疱”，一些重要企业的重大决策仍是政府政务会议的主要议题，究其实，各级政府的主要负责人实际上充当了国企的真正“董事长”或“总经理”。“国资委”成立后，“政企不分”、“政经不分”的情况有所改善，但中央、地方掌管的大中企业的人事、投资等重大决策权，仍掌握在各级政府有关部门的手上，其结果是有效的公司治理机构难以建立和健全。

　　文章还指出，双重身份使得政府的不同职能相互打架。改革开放以来，中国经历了多次经济过热，几乎每次“过热”都是由于地方政府盲目扩张冲动引发的。各地政府由于具有“双重身份”，利用软约束的财政资金盲目扩大投资，往往引发经济过热。要平抑这种主要由非经济因素引发的投资热，仅依靠经济手段(如利率)进行

宏观调控并不见效，往往不得不借助于行政手段。宏观调控的政府行为，从行政层面上看是中央和地方冲撞，但从经济整体上看，却看到政府两种身份的冲突，作为“经济实体”的政府热衷于投资冲动，作为“政治实体”的政府却执意调控，同是一个政府，却身兼有两重身份，两手各执一职，相互扭打。

　　文章分析称，政府的这种集“政治实体”和“经济实体”双重身份于一身的体制，是中国建国初期时从前苏联那里学来的，这种体制最适合也最需要的是集中统一的计划经济，甚至可以讲，这种集双重身份于政府一身的体制，是计划经济制度的源头。

　　文章指出，改革开放20多年来，中国在政企分开、政经分开方面做了不少努力，但政府一身兼有双重身份与双重职能的问题尚未最后解决，当今经济运行中出现的“投资热”和“地方分割”，跟计划经济体制下的“投资饥饿症”、“诸侯经济”有着明显的血缘关系；当前金融市场扭曲，也源出自传统体制的“政企合一”。

　　文章还表示，国企改革进入更深一层的攻坚阶段，改革的重点应是政府本身的定位与职能问题，关键在于解决政府一身兼有双重身份与双重职能。只有把作为“经济实体”的身份与职能从政府身上分离出去，政府才能充分履行“政治实体”的身份与职能，成为“公共服务型”政府。(黄范章)

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