燃油税：为何千呼万唤不出来

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　　话题缘起　

    从1994年动议开征燃油税，到1997年全国人大通过《公路法》首次提出以“燃油附加费替代养路费”，再到国家税务总局两任局长金人庆、谢旭人多次对外发布 燃油税将“择机开征”的权威消息，多年来燃油税一直在我们的视野中时隐时现，在几度热议中与我们擦肩而过。本月15日，国家发改委能源局会同国家税务总局、财政部、交通部、农业部、建设部、商务部、海关总署、中国民航总局等16大部委和机构，论证燃油税改革事宜，但会议没有得出明确结论。为什么燃油税呼之难出？目前是否具备开征燃油税的条件？是该尽快开征还是相机推出？对此人们还存在争议。我们特约专家就上述问题发表看法，供读者参考。

　　高油价呼唤

燃油税尽快出台

　　林江

　　核心观点

　　我国的消费者对汽车价格、维修、品牌、车型、性能甚至颜色的关心远远超过对油价的考虑。其原因在于，国内拥有一辆汽车最大的投入是购置成本，而人们对于石油的消费则缺乏理性。在国际油价持续走高的环境下，相机推出燃油税是提高民众节约能源意识的一种重要手段。

　　近期国际原油价格不断攀升，先是突破每桶70美元的大关，而后虽有所回落，但仍然在每桶65美元的水平徘徊。不难预计，高油价时代已经来临。作为重要的对策之一，中央政府号召全国人民共同努力建设节约型社会，在此背景下，开征燃油税的提议又一次引起社会各界的重视和热烈讨论。我认为，面对高油价的环境，我国应该把握时机，尽快出台燃油税。

　　开征燃油税体现了公平、效率原则

　　首先，开征燃油税体现了公平原则，可以抑制公路乱收费，有利于交通部门精简机构，解决“路养人”的现象，甚至可以解决货运严重超载问题。在欧美发达国家，高速公路作为基础设施，是一种准公共产品，主要由政府免费提供。我国也将循这种思路，未来国家将加大财政资金的投入，以减少收费高速公路的总量，而用于公路建设的财政资金将主要来源于车辆购置税、燃油税以及维修税、轮胎税等税收。燃油税的开征既可以缓解政府财政压力，也可以弥补减少收费高速公路总量所造成的资金缺口。

　　其次，燃油税的开征也体现了效率原则。燃油税普遍被视为最有效的财政调节手段。按照国际惯例，它是一项以提高油品价格、控制消费总量、提升能源使用效率的财政政策，并非仅仅“税费之间的转换”。从1970年开始，欧洲各国相继推行燃油税，目的在于控制汽车能源消耗，筹措资金进行道路交通系统维护。作为全球汽车制造中心，德国的燃油税为油品价的260%，法国更高达300%，与我国一样依赖原油进口的日本，其燃油税税率亦达120%。反观我国，消费者对汽车价格、维修、品牌、车型、性能甚至颜色的关心远远超过对油价的考虑。其原因在于，国内拥有一辆汽车最大的投入是购置成本，而人们对于石油的消费则缺乏理性。在国际油价持续走高的环境下，相机推出燃油税是提高民众节约能源意识的一种重要手段。

　　开征燃油税会使整个燃油市场价格上升，使消费者尤其是非汽车用油消费者难以接受。因此，要顺利开征燃油税，还必须解决以下几个问题。

　　燃油税应是共享税，由各地国税部门征收，并确定中央与地方的分成比例

　　一是利益格局的调整。目前路桥收费是由公路监管部门收取的，收费所得中相当一部分要归入地方政府；一些地方路桥更是由企业、个人投资兴建，燃油税改革后，这笔钱将上缴国家财政，势必影响地方政府利益，同时也会影响投资者的投资回报。关于这个问题，政府可以明确燃油税是共享税，由各地国税部门征收，并确定中央与地方的分成比例。同时，确定不同地区的征收额度:在统计各地近几年养路费征收量和油品销售额的基础上，计算出各地占全国总量的综合比例，以各地占比乘以燃油税总收入的地方分成数，即可得出各地的实际分成数。中央部分建议由财政部在农业、交通、税务、海关等部门进行分配。为避免中央侵占地方收入，建议中央与地方的燃油税收入分配按季度结算。

　　平衡不同行业的用油应该跳出财政补贴的思路

　　二是不同行业的用油如何平衡。开征燃油税后，农业、船舶、航空、建筑工地车辆、发电及其他非公路运输车辆用油与一般车辆用油如何进行平衡？传统的思路是对于特定的车辆用油给予财政补贴。笔者认为，从效率的原则出发，我们应该跳出财政补贴的思路，因为补贴将妨碍市场机制发挥作用，即用油越多，补贴越多，浪费就越大。其实，开征燃油税所导致生产成本的提高部分是可转嫁的，通过提高产品销售价格最终让消费者承担燃油税的做法是可以接受的。当然，鉴于农业，尤其是粮食生产在国计民生中的重要地位以及用油成本转嫁对农民可能造成的伤害，建议从农业用油燃油税收入中提取一定比例给予农民作为燃油补贴。

　　在销售环节征收燃油税不具成本效益，建议在生产环节征税

　　三是征税环节问题。对于燃油税在工业生产环节还是销售环节征收一直存在争论，如果在油品生产环节征税，有可能使加油站进油不走油品生产厂，而是通过私人油站购油，变相“鼓励”原油走私。如果在销售环节征税，则须在各加油站安装税控机，一方面需投入大量成本，另一方面对众多的加油站，包括国营、民营和外资的加油站应如何管理，值得关注。笔者认为，在销售环节征收燃油税不具成本效益，建议在生产环节征收，即对三大石油公司和油品进口部门统一征税。至于油品走私，则是管理问题。

　　作者系中山大学岭南学院财政税务系主任、教授、博士生导师

　　开征燃油税不能操之过急

　　杨卫华

　　核心观点

　　当前油价过高，开征燃油税会进一步提高燃油的购买价格，用油者和广大百姓难于接受；会使不同交纳者的负担发生结构性变化，比如城市出租车的负担可能上升，经营困难；对现有征收养路费人员的安置难度大；一些其他用油怎样实行免税，这些都需要有科学的解决办法。

　　最近国务院有关部门负责人表示，国家正在制订开征燃油税的方案，适时将在全国公布实施。笔者认为，在我国开征燃油税是必要的，但现在开征条件还不够成熟，不能操之过急。

　　所谓燃油税是指对在我国境内行使的汽车购用的汽油、柴油所征收的税。它是费改税的产物，是取代养路费而开征的，其实质是汽车燃油税。开征此税不是我国的首创，当今世界许多国家都开征了燃油税。

　　开征燃油税有其客观必然性，势在必行

　　我国开征燃油税有其客观必然性:一是建立公共财政体制的需要。搞好市政建设、保养公共道路是政府的一项任务，也是政府提供的一项公共产品。税收是政府提供公共产品的一种补偿，开征燃油税有利于保证政府对公共产品的供给。二是规范政府收入，减少乱收费的需要。公路乱收费屡禁不止，早已成为人们强烈反对的社会问题。开征燃油税，可以把养路费等10多项规费统一为一种税，既简化了征收，又增加了透明度。三是降低征收成本，提高征收效率的需要。税务机关与有关收费部门比，总体来说征收成本相对比较低，从而效率比较高。四是节约资源的需要。养路费主要是由公路交通部门按车吨位计算，按月向有车单位或个人征收，这对不经常上路的车主来说不公平。燃油税在客观上构成成品油价格的附加，开征燃油税后，用油越多交税越多，既体现多跑路多交钱的合理负担原则，又在制度上起到鼓励纳税人购买排气量小、耗油量少的汽车，促使纳税人节约用油的作用，在一定程度上抑制了对燃油的过度消费。五是改善交通状况的需要。开征燃油税后，由于用车成本上升，有可能使部分车主选择不开车而改乘公共交通工具，使交通状况得到一定程度的改善。六是促进统一市场形成的需要。开征燃油税，征收标准统一，使用办法统一，有利于全国统一市场的形成。总之，在我国开征燃油税是形势发展的需要，势在必行。

　　现阶段开征燃油税的条件还不够成熟

　　但是，需要并不等于现实，燃油税何时开征，取决于其具有的条件。笔者认为，我国现在阶段开征燃油税的条件还不够成熟。主要表现在:第一，当前油价过高。开征燃油税，本来不以油价高低为前提，但征收燃油税，会进一步提高燃油的购买价格，加重用油者的经济和心理负担，用油者和广大百姓难于接受；第二，开征燃油税，自然停征养路费，现有征收养路费人员的安置难度大。这部分人如果得不到妥善安置，必然带来社会的动荡；第三，开征燃油税，总的说是改费为税，不会使交纳者负担加重，但会使不同交纳者的负担发生结构性变化。比如，城市出租汽车的负担可能上升，经营困难。对此，需要有科学的解决办法；第四，开征燃油税，在我国是个新的事物，虽然在一定层面讨论了多年，但并没有在百姓中广泛宣传，没有让百姓深入了解并取得共识；第五，需要在充分调查研究的基础上，明确制定对部队汽车用油、航道船舶用油、农村拖拉机用油免税的制度和操作办法，以及通过立法打击走私油活动，等等。无论从立法还是宣传方面看，目前开征的条件都不够成熟，如匆忙开征，必然带来难以想像的后果。可行的办法是积极创造条件，争取早日开征。

　　若开征燃油税，宜从量计征，实行定额税率，并确定销售环节为纳税环节

　　如何开征燃油税，理论界和实际工作部门有各种不同的主张。笔者认为，我国的燃油税宜从量计征，实行定额税率，如现在可定每升1.2～1.5元。因为燃油税是由养路费等收费改征而来的，其征税原则是用油多者多交税，用油少者少交税，实行从量定额征收，应纳税额随购油数量的增减而增减，不会因为油价的升降而波动，既不会因油价下跌减少财政收入，也不会因油价上升增加消费者的负担，体现合理负担的原则，保证财政收入的稳定。同时，也方便征收，强化管理，降低征税成本和纳税成本，提高征管效率。另外，为了加强管理，建议确定加油站销售环节为纳税环节。通过安装税控机，有效控制税源，减少逃税。应当指出，开征燃油税并不会取消因贷款修路、建桥而收取的公路、桥梁通行费。桥路通行费与养路费是两个完全不同的概念，不应混为一谈。

　　作者系中山大学税收与

理财研究中心主任、中大岭南学院教授

　　应以不增加消费者负担为原则

　　谢贤星

　　核心观点

　　燃油税改革必须有一个前提:即国家在总体上不要多收钱，不要增加消费者的负担，否则改革就不能算是成功的。

　　取消养路费，开征燃油税问题，最近因汽油供应有些紧张而重新提了出来。我认为，燃油税改革必须有一个前提:即国家在总体上不要多收钱，不要增加消费者的负担，否则改革就不能算是成功的。这是因为，对汽油来说，在流转环节已征收了17%的增值税和20%的消费税。开征燃油税如果作为新增税种开辟税源是不妥的。

　　有利于汽车消费者之间的公平，但对非公路用车用油征税则不合理

　　取消养路费，开征燃油税，有利于汽车消费者之间的公平。目前的养路费主要是由公路交通部门按车吨位计算按月向有车单位或个人征收，车主缴养路费的费额与车辆道路使用频率不相联系。这对于行车里程少的车辆显然不公平，特别对那些耗油少的微型私家车主更是不公平。这也在一定程度上限制了人们对购买家庭轿车的欲望。开征燃油税后，有利于这一问题的解决。但是，对非公路用车及各类生产机械使用燃油也开征燃油税却不合理，而且会加重农民负担，影响农业生产；可是，如果不征收燃油税又会出现汽油“价格双轨制”，影响市场，出现投机。

　　有利于用油单位节油但又对产油、炼油企业不利

　　开征燃油税，有利于用油单位节油，促进厂家生产节能车，培养消费者节能意识，减少对空气污染。过去由于定额征收养路费，汽车用路多少和收费没有关系，大排量汽车因能满足多用路的需求而得到消费者的青睐。开征燃油税，有利于扩大节油型汽车的销售市场，环境污染的问题也会得到缓解。然而，对我国支柱产业的产油、炼油企业却会产生不利影响，导致其销售量下降。

　　有利于强化治理乱收费但又影响用油大省的积极性

　　开征燃油税，有利于遏制公路和车辆的乱收费现象。据了解，现今经国务院主管部门批准的汽车收费项目共有4项，包括车辆购置附加费、养路费、运输管理费和

新车牌证工本费等，经省级以下人民政府批准的收费有3类，包括过桥过路费、建设性收费、管理性收费和摊派性收费。但在地方收费项目中却存在着诸多问题，比如费出多门、负担不均衡、重复收费和征收成本高等。这些问题多年来难以得到根治，主要是没有从收费体制本身改革，燃油税的开征有利于强化治理乱收费的力度和效果。但对出租车来说，开征燃油税后，弊大于利。由于出租车年均使用时间较长，日行驶里程数也较多，耗油量自然较多，因此一辆出租车大约要比过去多交3～5倍的钱。因此开征燃油税后，应该砍掉那些不合理的收费，规范对出租车市场的管理，以此减轻出租车主的负担。

　　燃油税如果定为国税，有利于增加中央财政收入，但对地方财政不利。过去地方以收取养路费形式作为本级收入可以自由支配，满足地方养路的需要。现在统到中央，再由中央分成，转移支付到地方，即使公平分配，也存在一个转移支付不及时的问题，影响地方公路的维护与管理。如果中央的转移支付不公平，则会造成更大的问题，出现新的“平调”，影响用油大省的积极性。

　　不开征燃油税问题更多，但目前未到出台良机

　　总之，开征燃油税可以减少石油消费与浪费，有利于节约型经济的建设，有利于环境保护，有利于汽车行业的产品结构调整，有利于减少石油进口和保证国家的能源安全等，这是“利”。其“弊”是开征燃油税必然会引发某些问题。但不开征则问题更多，越积累越难办。利弊相权，利多弊少。适时开征，势所必然。然而，目前油价呈涨势，开征燃油税，对经济和社会发展无益，未到出台的良机。另外，我国现行税制问题较多，需要通盘考虑整体配套改革，不宜孤军作战。

　　作者系中山大学岭南学院财政税务系教授

　　开征燃油税对市民的影响

　　卢剑灵

　　核心观点

　　开征燃油税是否会增加市民负担，关键是看政府怎样征收、征收的比率以及该税运行中对经济活动产生的相关效应。如仅限于费改税的初衷则不会增加市民负担。

　　目前被广泛关注的燃油税，实际上是前几年我国实施费改税的产物，改革的初衷是希望通过开征该税种，以替代向车主征收养路费等14种规费，使政府的收费更加规范。

　　开征燃油税是否会增加市民负担，关键是看政府怎样征收，征收的比率以及该税运行中对经济活动产生的相关效应。

　　开征燃油税的目的如仅限于费改税则不会增加市民负担

　　开征燃油税的目的如果仅限于费改税，即把目前对养路费等的收费改为征税的形式，则由于在开征燃油税的同时停止养路费等收费，纳税人要负担的费用通过交纳燃油税来支付，在燃油税的总体税负与政府原来收取的养路费等费用标准持平时，开征燃油税从总体看并不会增加市民的负担。但具体到每个市民的实际负担则可能各有不同。由于燃油税税负是根据税改前全国养路费等费用的总额平均摊进单位燃油上，也就是说，单位燃油税负是包含了全国所有的养路费等路桥费。如果在税改前，市民多使用免费路桥，税改后这种消费习惯依然保持，则开征燃油税后其实际负担会相应增加。如果在税改前，市民外出使用的收费路桥较多，开征燃油税后，其实际负担将会有所下降，原因是这部分市民的一部分路桥费负担已经转移到原来就较少使用收费路桥的市民身上。

　　开征燃油税如以增加税收为目的，则市民的总体税负极有可能增加

　　开征燃油税的目的如果超越费改税的初衷而增加其他税收目的，例如，把开征该税作为加快政府路桥建设的资金来源，甚至作为解决当前国家原油开采和储备的资金来源，成为调控成品油使用的手段等，燃油税开征对市民的影响则比较大，市民的总体税负不仅极有可能增加，而且对每个市民的日常生活都会带来较大的影响。

　　开征燃油税后，由于市民的税负与其燃油的消耗有直接关系，一般消耗量越大，税负便越重。对于有车一族的市民而言，使用低油耗的车辆和科学用车，将有利于降低其税负水平。

　　对公共交通以及其他以燃油为原料的产业和部门将产生连锁反应

　　任何税种的开征都会程度不同地对相关经济活动产生连带影响。由于燃油的消耗不仅涉及有车一族，也涉及公共交通以及其他以燃油为原料的产业和部门，燃油税的开征，一定会对这些产业和部门产生连锁反应，并对经济的运行产生重大的影响。因此，燃油税的开征一定要慎重，要充分评估其将产生的效应，并要选择一个合适的时机，以便最大限度地减轻因此而给经济活动和市民生活带来的震动。

　　作者系广东商学院财税学院教授

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