从历史泥沼中拔出脚来

　　成立金融稳定局、成立汇金公司、汇达公司乃至未来的起草新破产法，都是服务于一个目的：让央行从商业金融机构历史包袱的泥沼中拔出腿来，真正回归本职：货币管理、金融发展与政府融资

　　文/本刊记者 周 阳

　　近一年来，尤其是最近两个月，中国央行遇到前所未有的舆论夹击：

　　为国有银行和濒临绝境的券商注资，成为众矢之的，其合法性和必要性，一再受到质疑；而就在审计风暴席卷资产管理公司，并再次引发对这一制度安排出路何在的激烈讨论之时，央行又为自己成立了相同性质的“汇达”公司，将自己和新生的“汇达”主动抛到了舆论风暴的中心；

　　在与舆论打交道方面，央行行长周小川被誉为中国“格林斯潘”式的人物。对于利率、

汇率等货币政策走向，他极少言论，被问及也不过三言两语；但是一旦他发表较长的演讲，往往学术味道十足，但却蕴藏着许多真正的“玄机”。

　　日前，央行网站全文播发周小川一篇名为《在金融机构改革中改进政府的作用》的长文，实际上正面回应了近来央行遇到的舆论夹击：

　　“我们为什么要花费资源来改革和重组金融机构呢？对此，往往存在两种不同的理解。一种认为，金融机构改革的目的是避免风险、危机和不稳定，避免给政府添乱，有人认为既然金融机构风险集中，可把一些金融机构关了，关了就不会再出风险了。另一种认为，金融机构是否强健并提供良好的金融服务，关系到国民经济是否能够保持持续、稳定、健康发展，因此需要通过改革来使多数金融机构强健，使它们既降低风险，又提供优质的金融服务，并以此促进经济。”

　　周小川认为，前一种目的过于狭窄并较为侧重近期结果。“我们不能仅仅担忧风险，如果金融服务不足，经济必然会受到损害。”周小川强调的是后一种改革目的，也就是要使金融机构强健。

　　但是第一次，周小川在讨论金融机构改革问题中转换了角色和角度，他一再发问：要使金融机构强健，“政府可以做些什么呢”，因为他关注的是：在金融机构改革中改进政府的作用——放松管制、促进竞争。

　　而以往政府官员探讨金融机构改革之时，往往都片面地、自上而下地、从对金融机构本身的要求角度出发，要求他们减少坏账、提高公司治理，往往忽略了政府行为在其中的作用和在改革中相应的政府转型问题。

　　这一次周小川明确提出央行奉行的是“金融发展观”，并将在这一理念下执行政府的角色和职能。这对以往没有明确提出，但一直被上下贯彻的“改革风险观”而言，是一种旗帜鲜明的修正。

　　拖延的代价

　　在对待金融机构的问题上，中国曾经表现出的“风险”观念是非常强烈的，也在一段时间内扭曲了政府的行为和金融效率。

　　就在两三年前，中国银行业到底积累了多少不良资产，还是海内外媒体报道的热点。当时国内官方数字和海外媒体预测之间的巨大差距，恰恰反映了政府部门对公开数据的风险的忧虑大大超过了用开放的心态解决不良资产问题的决心。直到经过两次巨额不良资产剥离后，发现国有银行坏账率仍然居高不下，才等于公开承认中国银行业的不良资产比率的确比最初的官方数字要更加严重。而这种“风险观”直接导致从1978年国有企业改革开始乃至1994年银行商业化改革开始后，仍然产生了大量的银行坏账；而从1999年四大资产管理公司成立到2001年底华融与摩根斯坦利完成第一单交易，又经过了两年时间才开始对外开放不良资产的真实情况。

　　“改革风险观”同样使得央行长时间内不得不选择用再贷款的方式解决金融机构的问题。相对于引入外部投资人和后来的注资举措，再贷款是“掩饰”金融风险最直接的手段。数据显示，至今央行为清理关闭各类金融机构以及银行改革已经发放1.4万亿元再贷款，其间金融稳定总支出更超过2万亿元，但由此陷入路径困境中——再贷款回收前景并不理想，五年来四大资产管理公司累计回收现金尚不够支付央行为其再贷款的利息，差额约为300亿元；地方财政为兑付金融机构债务，向央行1411亿元再贷款提供担保，但在所有省份中，只有广东省能够坚持每年全额还款；从2002年8月鞍山证券关闭以来，十余家证券公司被关闭或托管，央行发放了数百亿再贷款，用于弥补客户保证金窟窿和兑付个人债务；而央行就直接划拨了高达80亿元的再贷款对南方证券进行重组，最终还是没有救活。

　　关闭而非破产，是“改革风险观”最后的苦药。长期以来问题金融机构最终的处理结果，绝大多数都采取关闭的方式而非破产。两者之间最大的差异就在于前者是行政行为，而后者是法律行为；前者的实行者是政府行政部门，而后者的施行者是司法部门，“对金融机构人员的行政处置比较多一些，没有真正涉及到其经济利益”，前央行副行长吴晓灵说。这样改革成本由谁来承担是显而易见的。据统计，央行为关闭金融机构耗资1411亿元，偿还金融机构各种境内外债务。

　　在“改革风险观”引领的道路上，央行只能一退再退。

　　日本是一面明镜。在日本金融系统崩溃的前夜，大藏省的政客们仍然在公开场合下喜欢讨论摆脱当时的“保驾护航”模式，私下里却认为要处理银行坏账问题，除了以传统的方法外别无他法，官方口径是坏账问题已经成为过去，银行也接到指令，被要求回应这种说法。前日本长期信用银行总裁大野木后来解释说：“大藏省的政策是为了日本金融系统的安全，维持表面的现状是很重要的。”

　　日本的现状表明，在一个拥有巨大金融资源的国家，拖延只会使得解决问题的最终代价更加可怕。

　　当前舆论的观点多少正是基于历史的教训而夹击了央行，但实际上周小川的言论和一系列细节证明，央行在现有的轨迹上，已经在悄悄转变——但决不仅仅是舆论想象的公开不良资产数据那么简单而轻率。

　　怎样从历史的泥沼中拔出脚来

　　金融稳定局的成立，为周小川时代的央行特征早就埋下了伏笔。任央行行长不久，周小川即在央行成立全新的金融稳定局，现在看来是颇有深意的。这个机构的职能描述为：研究银行、证券和保险业协调发展问题，会同有关部门综合研究金融业改革发展规划；评估我国金融系统风险，研究实施防范和化解系统性金融风险的政策措施等等。由此可见，在周小川对于这个部门的期望中，“发展”被放到了“风险”的前面，这是其后来“以发展防风险”举措的组织基础，并通过这个部门的建立，将金融风险防范纳入到一个系统决策的框架内，而不仅仅是以往的事后执行——这是央行在金融风险管理职能方面发生的最大转型。

　　有趣的是，金融稳定局局长的位置在短短一年半中成了央行内部最不稳定的职位。2005年初，谢平调任汇金公司总经理，张新接任稳定局局长，后者曾在世界银行“亚洲金融危机处理特别行动小组”工作，是周小川在证监会的老部下。实际上无论汇金公司还是央行稳定局，都是周小川实现其金融改革理念的先遣部队。这种人员的调动也是耐人寻味的。

　　金融稳定局在政府决策中的作用正在显示出来。7月初，央行召开由金融稳定局局长张新等官员参加的“证券公司重组通报会”，会议结果是调整救助券商的思路，改再贷款为通过汇金和建银投资对重点券商进行注资，实施市场化财务重组。6月12日，央行传出消息：行内有关部门正在请示，拟对某两家证券公司给予再贷款。

　　尽管各界对于汇金公司的未来走向、同时持股多家银行等存在诸多争议，但不可否认，这家公司的成立为周小川所谓的“在金融机构改革中改进政府的作用”发挥了重要的作用。

　　自2003年年末，央行以外汇储备分别向中国银行、中国建设银行和中国工商银行注资，注资的主体都是中央汇金公司。这一项交易创新在金融机构与央行之间建立起一条隔离带，如果没有汇金公司，央行将会陷入日本大藏省当年的境地：除了传统的再贷款的方式，没有其他的方法，一旦这种倒逼机制不断上演，道德风险还会不断累积，央行就会成为金融机构的傀儡，连政府常扮演的“婆婆”角色都轮不上。

　　周小川早就意识到了这一点，他不止一次反复强调：“在保持金融稳定的同时，我们必须特别注意防范道德风险，这恰恰是中国金融体制的薄弱环节。”因此，尽管从法律和治理等多方面，汇金公司遭受质疑，但汇金公司的成立对于保证和推动一个独立有效的央行十分关键，央行应有的政府角色才能调整到位。

　　8月中旬汇达公司正式挂牌成立，是周小川调整央行政府定位的最新举措。银监会对汇达公司章程的审批指出，汇达将“专门接收并管理和处置中国人民银行历史遗留的资产”，所谓“历史遗留的资产”，“特指中国人民银行原广东省分行系统的历史遗留资产，及人民银行系统投资在广东、海南和广西北海的房地产项目”。尽管这些描述不能得出汇达公司更长期的职能定位，但的确是对央行历史的一项清理——商业银行投资于非自用不动产，早在上个世纪就已经被法律所废止，但是央行作为中央政府部门仍然残留有投资的商业地产项目，这是政府角色的错位。这一次我们又看到了金融稳定局的身影，中国人民银行金融稳定局副局长张汉桥将出任汇达董事长。

　　而周小川净化央行职能的下一步重要举措应该是《破产法》。在该法律草案的多次讨论中，中国人民银行和中国银监会就力排众议，坚持要用《破产法》来规范商业银行等金融机构的破产。周小川说：行政关闭使政府承担了过大的责任，而且助长了道德风险。“没有好的《破产法》，就不太可能建立一个良性的金融生态。”而建立一个良好的金融生态环境，而不是像个救火队员一样，一直被周小川看作自己在央行行长这个位置上的职业使命。

　　央行正在不断地调整自己的角色，其目的就在于从金融机构历史包袱的的泥沼中拔出腿来，真正回归到央行的本职：货币管理、金融发展与政府融资。金融机构改革的过程给解放央行提供了机会，因此不能忽视上述改革对于央行政府职能定位转变可能产生的深远影响，央行的独立性问题，中国金融体制的竞争性问题，都已经有了自己的路径依赖。

　　2005年8月10日，中国人民银行上海总部正式揭牌。周小川说，上海总部的成立，主要是围绕上海这个日益成型的国际金融市场，加强央行的“调节职能”和“服务职能”：今后的上海央行将更加敏感而活跃的通过公开市场操作调节货币和汇率、通过上海的各大交易所吞吐票据发行债券、更加贴近金融市场一线实施并及时调整自己的货币政策……这是一个与经济发展与繁荣保持同步的新央行。

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