医改之痛--转型中国面临的社会政策危机

　　全民医疗保障水平下降,不仅严重损害了国民健康质量,而且危及到社会稳定,抑制了经济发展

　　文/羽良

　　2005年7月29日,国务院发展研究中心公布了“对中国医疗卫生体制改革的评价与建议 ”(以下简称“评议”)。这份与世界卫生组织合作研究的报告直截了当地指出,进行至今的医疗体制改革“基本不成功”。

　　从目前披露的近两万字评议摘要来看,报告高度评价了计划经济时期覆盖全民的基本医疗保障体系,严厉抨击了现行的市场化导向的医疗体制;并指出,现行的基于个人收入水平和缴费能力的医疗保险制度覆盖面过小,且违背了公共医疗的普遍救治原则。

　　该报告指出,计划经济时期几近完善的农村合作医疗体系目前已趋于崩溃,同时国家财政和社会企业对卫生开支的投入明显下降,个人医疗负担上升的速度远高于人均收入水平的增长速度。报告的结论认为,现行的公共卫生市场化造成了严重的医疗资源分配不公,由此产生的全民医疗保障水平下降,不仅严重损害了国民健康质量,而且危及到社会稳定,抑制了经济发展。

　　虽然这份评议针对的仅仅是医疗卫生领域,但由此产生的巨大社会影响以及引发的广泛讨论,又一次暴露了处于社会转型期的中国所面临的社会政策危机。事实上,伴随着

中国经济的高速发展,中央政府自20世纪90年代后期至今实施的一系列社会政策,以此份评议为标志,出现了第一次全面的危机。社会上流传的“上学要贷款、老了没人管、买房变负人、看病就破产”成了养老、教育、住房和医疗四大社会政策现状的真实写照。

　　政府实施社会政策的目的,一方面在于有效地进行社会公共管理,另一方面则是通过社会政策的实施,帮助弱势人群积极参与社会,并使得财富更为公平地在社会全体成员中再分配,以防止贫富差距扩大。目前看来,卫生

医疗改革在这两方面都没有达到预期的效果。

　　2003年“非典”的大规模爆发,公共卫生体系中的危机应急机制遭到了空前的质疑,后来疫情得到控制几乎完全有赖于集举国之力的强制性行政介入。应该说,这种直接由中央政府领导的危机管理不可能成为日后公共卫生领域危机应急机制的常态。而目前44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障,只能靠自费就医的现实,则昭示着公共卫生体系的日常预防效能丧失大半。这样的公共卫生体系,无论是再次面对大规模突发性流行病的爆发,还是

艾滋病等慢性流行病的蔓延,都将不堪一击

　　当前医疗服务的高档化、贵族化,医疗保险的非强制化,日常医药开支的自费化以及基础医疗体系的空洞化,都证明了现行的卫生医疗政策没有起到应有的转移支付和财富再分配作用。即便抛开更宏观的基尼系数比较,只对比评议中提到的卫生费用支出结构和民众患病就医比例这两项,当前社会的贫富差距之大就足以令人瞠目。

　　德国社会学者乌尔里希·贝克早在20世纪80年代便指出,在向现代工业社会的转型中,社会中的每个成员都将面临着日益加剧且难以自我对冲的社会风险。这个时候,政府的社会政策将起到无可估量的作用,因为社会政策之于每个社会成员的意义便在于集个人、社会和政府三方之力消解巨大的社会风险。在此基础之上,社会各成员之间将出于社会权利和利益的彼此依赖而形成广泛的社会团结。

　　比之于这一规范的理论描述,当前中国包括卫生医疗政策在内的各项社会政策,都无一例外地忽视了社会维度的积极介入,从而变成政府与市场的直接对话。卫生医疗体系评议中提到的医保覆盖范围有限,企业为职工参保的消极态度以及缺乏有效的农民参保机构,都将问题指向了社会参与方面。

　　可以预见的是,日后无论是发展非营利的社会服务机构,还是建立政府、企业和个人三方福利协商机制,都将使每个社会成员基于经济和社会保障的社会权利得到发展。而这些,将是处于转型期的中国社会政策从危机走向有效治理的必经之路。

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