牵一发而动全身 个税改革一刀难以做到斩乱麻

　　王擎／文

　　现行财税制度承载着错综复杂的利益博弈格局，每一项改革都可谓是“牵一发而动全身”。正因为如此，提高个税起征点这项本应该人人都欢喜的“普惠”政策也引发了全民大讨论，像中外资企业所得税合并这样，看起来最简单、最合情合理的税改，也引发了那么多的大跨国公司跳出来“上书”反对。可以想见，今后的税制改革，需要更多的勇气、更多的 耐心，更精细更长远的筹划。

　　事件的起因：8月23日，国务院将个人所得税法修正案草案正式提交中国最高立法机关：全国人大常委会进行首次审议。草案提出要将工薪所得减除费用标准从800元提高到1500元。

　　事件的发展：引发了全民对于个税改革的大讨论。

　　事件的高潮：在即将到来的9月27日，那一天，全国人大有关机构将在北京举行听证会。

　　事件的结果：有三种可能：个税的免征额将高于1500元；或者，以1500元为基点，允许不同地区根据当地经济发展状况上下浮动一定比例；或者，免征额就定在1500元。

　　在回溯个税改革的历程中，笔者发现了一个有意思的现象。

　　广东，一直是个税改革的有力推进者。“2005年初，广东财政再次对个税起征点提高进行调研，以便为中央尽快出台税改政策提供参考依据。”新浪网的个税改革大事记说。

　　而在此次的全民关于个税起征点的讨论中，广东也是声音最积极、最响亮的省份。“反对一刀切”、“不公平”、“建议将个税免征额标准调高至2500元”成了广东民意的关键词。

　　的确，在此次个税改革中，广东的情形颇有些“搬起石头砸自己脚”的意味。在国家规定个税的免征额标准是800元时，广东事实上的免征额标准已达到1600元，远远高出中央政府的规定。而根据此次个税改革草案中的建议，免征额标准提升至1500元，并且地方不得再随意提升标准，如果严格按照草案执行，那么广东省居民的个税反而要比没改革之前缴得多。这当然是广东省政府和广东省居民所不愿意接受的。因此，广东发起了一轮强烈的舆论攻势，广东的

人大代表、广东的专家学者纷纷发表言论，要求在个税改革中要重视地区收入差别。

　　从表面上看，这又是地方与中央的一场博弈。其实背后折射的是我国以分税制为主要内容的财政体制的一些弊端。

　　从1994年开始，我国财税体制进行了重大改革，中央和地方之间开始实行分税制财政体制。按照规定，

个人所得税被明确划入地方税收收入。只是1999年，我国对储蓄存款征收的利息税收入划归中央后，个人所得税才从形式上变成共享税。划分税种后，无论中央税、共享税以及地方税，其立法权都集中在中央。而且地方税的其他税权，比如税收优惠政策和减免政策也完全集中在中央。

　　但是，这种过度集中型的税权管理模式很难符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，不利于地方政府利用税收杠杆调控当地经济的正常健康发展。比如，在这次的个税改革中，相对发达地区财源比较充足，一般不反对提高起征点，但经济落后地区财政本已困难，要么中央财政做出补贴性质的专项转移支付安排，否则他们是不会松口同意的。而且之前，地方政府为了适应当地的经济发展需要，其实已屡屡打擦边球，比如，广东、北京、上海这些经济比较发达的地区早都突破了中央规定的个税免征额800元的规定，这些做法虽然适应了地方的经济发展现状，但都使税法成了一根可长可短的“橡皮筋”，而中央政府事实上的默许，更是极大地破坏了税法的严肃性和刚性。

　　“一刀切”式的全国税收统一立法显然很难再适应地方实际情况的矛盾。要想解决这个问题，无疑需要对税权过于集中的局面进行改革。

　　理由如下：一，我国是一个大国，各地自然条件和经济发展水平很不均衡，财政能力和税源情况也有很大差别。在这种情况下，给予地方适度的税权，不仅不会影响国家税收方针政策的统一执行，而且有利于地方因地制宜根据本地经济特色和实际情况，积极采取税收政策措施，挖掘税收潜力，促进经济发展。其次，适度分权有利于增强税收法律的适应性。中央只负责制定地方

　　税税种的基本税法，但具体的实施办法，税目税率调整等权限都可以给予地方。也就是说，对于这些税收，地方不仅拥有征收管理权，还应具备一定程度的政策制定权。这样做便于地方政府能够根据本地实际情况灵活运用国家税收政策，促进地方经济的更快发展。

　　现行财税制度承载着错综复杂的利益博弈格局，每一项改革都可谓是“牵一发而动全身”。正因为如此，提高个税起征点这项本应该人人都欢喜的“普惠”政策也引发了全民大讨论，像中外资企业所得税合并这样，看起来最简单、最合情合理的税改，也引发了那么多的大跨国公司跳出来“上书”反对。可以想见，今后的税制改革，需要更多的勇气、更多的耐心，更精细更长远的筹划。

　　也正因为如此，对于此次的个税改革，这2005年第一场税改，这历经了11年之久后的真正意义上的第一次税改，祝一路走好。

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