中央政策与地方利益：无奈的博弈 改革的焦点

　　作者：叶建国 来源：中国经营报

　　时下，有关个税起征点、房地产调控、城市对小排量汽车设限等话题一经提出，均成为舆论关注的焦点。这些问题之间貌似无关，其实背后都体现着中央政策与地方利益的关系问题。对于这一命题的描述，我们喜欢用“中央和地方的博弈”来概括。的确，中央政策的制定和执行过程中都或多或少的遇到了来自地方的阻力：一方面是基于纵向的，中央和地方 间利益难以协调；另一方面是基于横向的，区域发展不均衡所造成的中央决策很难统一。现在看来，把这样一对关系放到我们改革的全过程中来讨论，就需要我们放弃“对抗”的思维定式，看到彼此间基于现实的需求。这样得出的结论，对我们下一步改革的深入将更有积极意义。

　　是不是改革的必然阶段？

　　《中国经营报》：一个时期以来，一些政策在制定和执行过程中出现了中央和地方间难以协调的情况。是不是可以认为这是改革进行到现在必然出现的现象，有没有根源性的原因在里面？

　　黄苇町：我们的发展在很长一段时间以来是比较快的，就是现在来看，我们还是在强调发展。但是我们发展的方式和对发展的内涵的理解比过去更加深刻。

　　先前，我们所理解的发展就是GDP的增长和财政收入上的增长。而从去年开始，中央开始非常强调的是“科学发展观”和“和谐社会”，决策层开始关注下一步应该怎么走的问题。但是，旧有的发展模式是有惯性的，这种惯性不是立刻就可以消除的。改革本身就是利益协调，不同利益主体之间的利益冲突是正常的，包括现在中央和地方上机遇利益的冲突也是正常的，是允许的。因为，有自己的利益的考虑才有努力的动力。但是，既要保证地方的利益又不能损害了全局的利益，我们要控制这一限度。

　　周绍朋：我不认为这是我们的改革所必然要经历的阶段。从中央和地方的关系来看，地方是一定要服从中央的。从纵向的利益分配看，说中央和地方的利益冲突导致关系的不协调的说法本身就不成立。

　　在一些全国性的政策制定过程中，基于我国地区发展不均衡的现状，对部分地区区别对待有时候是可以考虑的。但是，在全局性重大问题决策中，地方只能听从中央，包括法律的制定、重大的宏观调控政策、财政政策、金融政策等，地方只能听从于中央。

　　毛寿龙：行政主导决策是一个很重要的原因。在现在的决策格局下，地方政府有地方发展的需要，它也有自己的决策需要。中国这么大的地方，地区发展不平衡客观存在，也决定了不同的地方对政策有不同的需要。而且，在现行体制下，中央和地方的行政权力存在错位，地方有太多的权力空间可以运用。根本的原因还在行政体制上。

　　解决矛盾的时机是否成熟了？

　　《中国经营报》：随着改革越来越深入，出台的政策法规也越来越多。中央和地方关系不协调的矛盾是不是已经开始集中爆发了，我们解决这个矛盾的时机是否已经成熟了？

　　黄苇町：我们好像还不能说是矛盾集中爆发了，但可以说解决这样的矛盾的时机基本成熟了。

　　中央提出了构建“和谐社会”，实际上已经开始尝试解决这些问题了。一方面是这些问题已经凸显出来了，另一方面国家也有财力解决了。我们有了物质基础，公众有了认知，所以是解决的一个机会。但是，我们寻求解决的方式并不是否定过去，而是要用发展的手段来解决。

　　《中国经营报》：近来，在房地产调控和个税起征点这些问题上，中央和地方的关系协调问题比较突出，有没有两全其美的办法？

　　黄苇町：最近和此前中央的一系列调控措施都有为房地产降温的性质。其中包括对经济适用房划定标准，打击经济适用房的投机行为，更多地满足中低收入阶层的需要，解决群众需要住房和高房价之间的矛盾，提高房地产开发贷款的利率，对房地产商的投资行为给予抑制。我认为，中央现在就是在采取平稳的、逐步的降温措施，不能搞休克疗法和急刹车。我认为这是我们决策比过去成熟的标志。

　　个税是国家很严肃的税法，这就要求国家必须有一个大致的标准作为起征点。我认为1500元的起征点有它合理的部分。居民收入低的地区，在这个标准下税收会减少，发达地区可能觉得这个标准太低了。但我坚持认为，有这样的一个大致的标准还是很必要的。如果说在富裕地区起征点高，在贫困地区起征点低，区别对待，看起来有合理性，但实际上也有不合理性。

　　我觉得在个税的问题上，最大的问题还不是起征点的问题，而是让该承担税的人来切实纳税的问题，对高收入阶层征税必须出台有效的方法。

　　周绍朋：在对待房地产的调控上，中央和地方显然是有不同的考虑。中央是从全局的角度考虑，我们首先要看到房地产是商品，但同时要看到它作为公共产品的性质。另外就是要防止泡沫，加强价格管制力度。在这两个前提下，中央首先在房地产供给结构合理的情况下保证供给的规模，其次是要分析房地产的产品成本构成，促使地方从长远考虑，服从中央的宏观政策。这是毫无疑义的。地方则出于发展地方经济的考虑，始终保持着发展的冲动。

　　就个税起征问题，由于地区发展不平衡，减少贫困地区的负担是很正常的考虑。但是，我们应该看到，这种地区间的不平衡在短期内是无法打破的，而严肃的税法制定还是要求全国一致的。至于因此给贫困地区的财政收入带来了损失，可以通过其他方式来弥补。

　　毛寿龙：协调这一问题，一个办法就是在制度上改革。无论是中央和地方都直接面对老百姓的评价，政策制定直接接受老百姓的选择。

　　在个税的征收上，由于征税权全国集中、司法地方化、执法基层化，这就产生权力的错位，从而为地方提供了很多的操作空间。

　　集权还是分权？

　　《中国经营报》：在今后的改革过程中，通过怎样的具体措施来建立怎样的中央和地方间的关系才能更好推进改革的深入？

　　黄苇町：一个是要解决好“令行禁止”的问题。在这一点上，我们现在做得不好。不是中央没有政策，是有政策没有得到很好的执行。还有就是我们的监督不够。调控不能只下个条文，要加强监督和检查，不能等到一些项目建好了才发现。审计监督的力度增大了，但是对于产业政策落实的监督检查还不够，这造成的浪费很大。第二就是对干部的评价体系也在发生变化。过去较多的是从上往下看，导致地方官员就是通过GDP的数字增长来展现自己的成绩。现在开始从下往上看，要看群众对你的态度，对你的政绩评价。在干部的选拔上群众开始获取更多的话语权。第三就是决策民主在加强，在决策上增加了很多的程序，来保证决策的民主。这些都是在抑制地方上盲目发展的冲动。

　　周绍朋：关键是落实地方政府对中央决策的执行。当然中央的决策要实现民主决策、依法决策、科学决策，广泛听取地方上的意见。中央和地方在事权、财权方面要权利和义务对称。现在我们一切问题的根源就是因为地区发展不均衡，所以，从横向来考虑是要充分考虑到地区间发展的不均衡，有时要对不同地区区别对待。

　　《中国经营报》：从分权和集权的角度考虑，在以后的改革中，哪个更适合中国的实际？

　　黄苇町：在我们国家的现实情况下，集权和分权都是需要的。我们的问题往往是该集的没集，该分的没分，这就导致很多的宏观调控执行不力，同时形成地方保护主义。建立一个良好的、统一的、透明的市场竞争环境，这需要中央大力地来推进。分权也是必要的，地区差异是客观存在的，政府不发挥经济职能作用是不可能的，包括社会再分配也是经济职能的一个体现。我们一直说，两个积极性比一个积极性好。所以，我们还是要承认地方的积极性。这就需要把该放给地方的权力下放给地方。现在更多表现出来的现象是，中央的规范不够，地方的积极性过了，造成了很多不正常的现象。

　　周绍朋：在有些问题上，中央的决策是要根据地区间的不均衡来区别对待。但是，牵涉到全局的重大问题还是要中央集权的。在重大的宏观调控政策和财政政策、金融政策以及产业政策的推进中，地方政府只能执行。

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