国企改革：绕不过去的前提

　　国企改革实践中的两个病灶是，第一没有建立有效的国有产权委托代理体制；第二是没有真正改变政企关系，触动内部人利益

　　□ 陈清泰/文

　　大型国有企业改革的出路，概括地讲就是加快股权多元化的改制，建立有效公司治理 ；加快国有经济布局调整，向国家必须控制的行业和领域集中。但有一个重要的前提，就是建立有效国有产权委托代理体制。

　　实际上，国有企业改革要解决结构调整和制度创新这两大问题的思路，上个世纪90年代已经清晰。1993年十四届三中全会之后，我们就大力推进建立现代企业制度试点。1997年“十五大”后，就积极开展“抓大放小”、进行有进有退的调整。但“试点”甚至上市后，大多却没能建立起有效的公司治理结构，不少企业很快就面临“二次改制”的任务；“调整”往往伴随着分配不公和国有产权的流失，很快成为社会关注的焦点。因此，无论是“试点”还是“调整”都没有完全取得预期的效果。

　　问题发生在哪里？改革的思路没有错，改革的方向也没有错。但在改革实践中至少有两点值得反思：一是我们总想绕过一个“绕不过去”的前提，企图使改革直奔主题，尽快实现目标。现在看来，“绕不过去的前提”确实绕不过去，这就是建立符合市场经济，责权明晰、约束强劲的国有产权委托代理体制。二是国有企业改制模式存在缺陷。为尽快建立现代企业制度或改制上市而又不过多改变与政府机构的关系，也不更多地触动内部人的利益，大多将原国有企业改变为国有独资公司；或经政府授权作为上市公司的国有股东，处于绝对控股地位。这种做法一再被复制，几乎变成了一种普遍的“模式”。

　　国有资本的流动和布局调整是国家所有权的范畴。它应该由国家所有者决策，并在国家所有者主持和监督下进行，才能体现所有者意志，并保证过程安全；有效公司治理主要是为维护投资者权益而设计的制度安排，只有股东认真行使最终控制权并积极参与治理，才能保障自己的权益和治理的有效性。所以，无论是资本流动还是建立有效公司治理，都必须由所有者决策、参与并在所有者监督下进行。离开了国家所有者的决策和参与，内部人将更希望以自己的利益取向保持控制地位。现在的很多问题恰恰发生在这里。从这个意义上说，进一步完善国有资产管理体制，构造推进结构调整和建立有效公司治理负责任的主体，对深化大型国企改革具有实质性意义。

　　目前的情况是，在产权交易中，国有资产的买方是责权清晰、有强利益动机、强财务约束的主体，而国有产权卖方的身份和责任往往比较模糊，利益取向不确定或多元化，甚至被扭曲，财务约束比较松弛。由于两个主体状况完全不同，在产权市场的博弈中卖方往往吃亏。从制度建设上看，国家所有权的实质性缺位，说明国有产权委托代理体制还存在缺陷。

　　建立国有资产管理体制，塑造产权强约束的“国有老板”有很大的难度。如果说通过建立现代企业制度、国有经济结构调整，我们已经积累了一定的实践经验，那么建立有效的国有产权委托代理体制，塑造出国有资本的“真老板”，则是一个全新的主题，有极大的难度，还有繁重的探索任务。

　　例如，按“十六大”决议设立的国资委是“监管出资人”的机构，还是代表国家“履行出资人职责”的机构？“十五大”曾指出，国有资产管理体制包括管理、监督、运营三个部分。国资委是一揽子承担管理、监督、运营职能，还是国有资本的一个运营机构？如果是一个运营机构，它的主要权能如何界定，与投资和持股的企业应该建立什么关系？国有资本是特殊资源，国有资本的运作如何体现政府意志，与民营资本的运作有哪些共同点和差异？国资委掌控和运作数量庞大的国有资本，要不要接受监督，谁来监督？如此等等，都需要在实践中逐渐明晰，并通过法规加以确定。我们有了这样一个前提，实际上就构造出了国有产权的主体，再推进国有经济布局调整和国有企业改制，就要顺利得多。

　　改制模式对大型国有企业改制效果有重大影响，是值得我们特别注意的另一个问题。

　　建立现代企业制度已经提出十多年，目前大中型国有企业改制面约有一半，但国资委面对的几乎仍全是传统国有企业或国有独资公司。“股份制成为公有制的主要实现形式”，在重要国有企业自身基本还没有体现。这种格局使国资委与这一层企业很难建立责权明晰、约束有力的产权关系，却很容易保持或恢复根深蒂固的行政隶属关系，为内部人控制打开方便之门。这些保留了大量旧体制因素的国有企业通过“授权经营”，控股下一层公司，就犹如“旧体制控制新体制”，下一层公司也很难建立有效公司治理，搞不好就会体制复归。如果上一层国有产权委托代理失效，那么国有资本的安全和效率就无从谈起。

　　另外，在企业上市过程中出现的“存续公司”控制上市公司的结构性弊端，也十分明显。

　　一般的做法是，在包装上市时，把“包袱”留在控股公司，上市成功后就倾向于转嫁给上市公司。这样高管人员成了“双面人”；他们代表哪一方利益、要实现什么目标变得模糊不清。当他们坐在上市公司董事长和经理的位置时，就要做出最大努力，争取上市公司创造良好业绩，实现公司和股东权益最大化；当他们站在国有母体的立场考虑问题时，又企图通过兼职的方便，施用控股权和关联交易，向上市公司转嫁负担，使存续部分的经济状况得以改善。在现实情况下，由于来自内部人的压力更加具体和现实，控股公司往往不惜牺牲上市公司利益来改善存续母体的状况。因此，从本质上讲，这个控股股东并不愿意形成有效的公司治理，而宁愿扭曲公司治理，通过地下管道从上市公司“抽血”，甚至掏空上市公司。

　　汲取国企改制的经验，应对大型国有企业进行整体改制，使“股份制成为公有制的主要形式”这一重要原则在大型国有企业自身得到体现，国资委对重要企业直接持有国有股权。这是提高国有产权委托代理有效性、建立现代企业制度的重要途径。

　　但这里有一个必须破解的难题，就是国有企业的存续问题如何处理。可考虑汲取国有银行通过

资产管理公司专业处理存续问题的经验，探索将

不良资产、冗员等剥离，在国资委监督下，委托专业公司或托管公司处理，实现企业整体改制。-

　　作者为国务院发展研究中心副主任

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