南方日报：专家建言个税改革 税改重点在于公平

　　话题缘起

　　与每一个人密切相关的个人所得税法修正案草案最近已经最高立法机关全国人大常委会初次审议，全国人大常委会拟就这一修正案听取群众意见。在国民经济已进一步发展，社会分配关系已发生很大变化，居民收入提高、生活费用支出加大的情况下，个人所得税如何更好地协调国家利益与个人利益的关系，如何更有效地发挥调节收入差距、促进社会公平的 作用，使之成为一部符合中国国情、行之有效的“良法”，不仅关系到每个人的切身利益，也是一个关系到和谐社会建设的大问题。为此，我们特约有关专家为个税法修改建言献策。

　　减除费用标准不应“一刀切”

　　杨卫华

　　减除费用标准全国“一刀切”，必然使费用高的地区的纳税人的费用得不到全部减除，其中的一部分费用被作为所得征税，等于扩大了征税面

　　国务院最近提交给全国人大常委会审议的个人所得税法修正案草案，拟将个人所得税的工资薪金减除费用标准由现在每月800元提高到1500元。减除费用标准的调整引起社会的广泛关注，全国人大常委会决定将修正案草案在全国征求意见。笔者认为，根据我国国情，个人所得税应实行幅度减除费用标准。

　　我们知道，个人所得税是对税法规定的个人在一定时期取得的各项收入减除费用后的余额即所得征收的税。费用不是所得，不属于征税的对象。个人所得税的减除费用包括生活费用和必要费用两部分。生活费用是指纳税人为自身生存和家庭成员生活所需要的费用；必要费用是指为取得某项收入而支付的费用。

　　减除费用标准与起征点不是一回事

　　有些人把减除费用标准称为“起征点”，这是错误的。因为起征点与减除费用额是两个虽有联系但涵义完全不同的概念。它们相同之处在于，居民每月的收入额达不到起征点或减除费用额都不用交税。但二者的区别是明显的:第一，起征点是指征税对象数额所达到的应当征税的界限，或者说是征税数额的起点，对达不到起征点数额的征税对象给予优惠，免于征税；减除费用额则是指允许在收入中作为费用扣除的数额，减除费用不属于征税的对象，收入扣除费用后的余额，才是征税的对象。第二，起征点的规定，是数额达不到起征点的不用交税，达到起征点后要全额征税。如规定起征点为100元，税率为10%，收入在99.99元以下不用交税，达到100元及以上者要全额交税，即100×10%＝10元；减除费用额只对收入超过减除费用的部分征税，费用部分不用交税。就这一点来说，费用额相当于免征额。第三，起征点是一种税收优惠，减除费用不属于优惠。在现行税法中，营业税、

增值税条例有起征点的规定，而个人所得税法中对工资薪金的这项规定则是减除费用而不是起征点，不可混为一谈。

　　减除费用标准全国“一刀切”不利于公平税负

　　支出费用的多少一般受收入状况、消费范围、物价水平和管理体制的影响。个人支出的费用与企业的成本费用一样，收入多少不同、收入来源不同、收入结构不同、家庭成员不同、消费水平不同，减除费用应当有别。但是，由于目前受征管手段、征管水平和纳税人纳税意识的影响，暂时还不可能按不同个人或不同家庭的费用支出状况来分别确定各个不同纳税人的费用扣除额，我国的个人所得税只能实行法定费用标准制度。

　　那么，如何确定我国个人所得税的减除费用标准呢？笔者认为，根据我国的情况，把纳税人的工资薪金减除费用标准由现在每人每月800元提高到1500元是合理的。但不应全国“一刀切”。全国“一刀切”的标准，虽然有利于加强管理，但不利于公平税负。理由是:

　　第一，从理论上看，我国国土辽阔，各地情况千差万别，物价指数和生活水平高低不同，费用扣除标准应能大体反映纳税人的费用开支状况。减除费用标准全国“一刀切”，必然使费用高的地区的纳税人的费用得不到全部减除，其中的一部分费用被作为所得征税，等于扩大了征税面，把本来不应交税的人列入了征税的范围，这既不符合所得税的征税原则，也影响这部分纳税人的生活开支，不能体现公平税负的要求。

　　第二，从实践来看，全国不分南北同一时间统一穿棉袄或穿衬衣是不科学的。我国现行个人所得税减除费用标准由于全国“一刀切”，不适应各地的实际，所以，才会出现许多地区按照自己的实际调整或变相调整费用扣除标准的情况。

　　第三，从外国的规定来看，许多国家的减除费用标准也是各地有别的。如美国各州、加拿大各省之间个人所得税的减除费用标准各不相同。因此，全国“一刀切”的做法，是不适应中国实际的，也是难以实施的。

　　实行幅度减除费用制度既维护税法的统一性和严肃性，又能大体适应不同地区的生活水平

　　为了既维护税法的统一性和严肃性，又能大体适应不同地区的生活水平，我建议实行幅度减除费用制度，如全国统一规定工资薪金的幅度减除费用标准为每人每月1000元—2000元，或者规定基准减除费用标准为1500元，上下浮动30%，具体执行标准由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际确定。为防止各地争先恐后提高减除费用标准，可由财政部、国家税务总局根据各地的消费水平或工资类区确定。例如，根据有关部门统计，2004年全国城镇单位在岗职工人月均消费支出为598.5元，按人均负担率1.91计算，城镇职工的人均月负担消费支出为1143.14元，加上其他因素的影响，国家拟将个人所得税的工资薪金减除费用标准定为每人每月1500元。按此方法计算，广东省城镇单位职工2004年人均月负担消费支出为891.23元，按人均负担率1.89计算，城镇职工的人均月负担消费支出为1684.42元，广东省的工资薪金减除费用标准应定为每人每月2000元—2200元。这样，既保证了税法的统一性和严肃性，又使税法更具可操作性。

　　（作者系中山大学税收与理财研究中心主任、中山大学岭南学院教授）

　　个税改革应公平优先兼顾效率

　　谢贤星

　　个人所得税的改革应坚持公平优先，并且政府要带头实施。只有税负公平，才有效率可言。只讲效率，只求地方政府的收入，不顾公平，最终结果还是不可能有效率。

　　现行个人所得税制度有两大弊端:一是按所得项目分项、按次征税，与综合各项所得按年征税相比，调节个人收入分配的力度有一定局限，不能充分体现公平税负、合理负担的原则；二是对不同的所得项目采取不同税率和扣除办法，容易造成纳税人分解收入、多次扣除费用，存在较多的逃税避税漏洞。因此，通过对个人所得税制的改革和完善，进一步加大税收对个人收入分配的调节力度十分必要。

　　用不同的税率对不同的所得进行调节顺理成章，同理，对不同的地区实行有差别的减除费用标准符合公平原则。

　　个人所得税制的改革方向应该是实行综合与分类相结合的个人所得税制。但是，我国目前的条件还不成熟。例如，税务部门对个人各项所得信息收集系统以及银行对个人收支结算系统还未建立起来，实现收入监控和数据处理的电子化程度还不高，因而，对收入的监控能力和征管水平都显得不相适应。所以，我国个人所得税的改革只能是渐进的，不可能一步到位。

　　目前，人们十分关注减除费用标准问题。这实际是一个公平税负问题。个人所得税的“所得”应该是“纯所得”，也就是应对纳税人扣除本人及其家属生活必要的开支(相当于企业的成本费用)之后的剩余部分征税。由于地理位置、资源等方面的差别，投入与产出的不平衡性，人们的收入、支出、消费都有较大的区别，“纯所得”是不可能相同的。因而，用不同的税率对不同的所得进行调节顺理成章。同理，对不同的地区实行有差别的减除费用标准也是符合公平原则的。我国地域辽阔，经济发展极不平衡，实行“一刀切”的减除费用标准同样有失公平。但又不可能各自为政，各搞一套。较好的办法是:税法中只规定一个幅度，如1500元—4000元(我国对外籍人员和港澳台人士是4000元，按照国民待遇，有条件的地区减除费用标准4000元也应允许)，由省(市、自治区)政府结合本地的实际确定减除费用标准，如广东可在1500元—2500元(根据广东的消费水平而定)之间考虑。这涉及到地方的税收管理权问题。我认为，中央税权已集权过多，时间过长，现在是适当放权的时候了。

　　个人所得税减除费用标准之争，实质上是利益之争，公平之争。地方政府为了增加财政收入，总想降低减除费用标准，而纳税人为了提高生活水平、减轻税负，总希望提高减除费用标准。如果两者利益协调，社会和谐；两者利益冲突，不和谐因素必然大增，对调动劳动者的积极因素、促进社会经济发展都是极为不利的。权衡利弊，从执政为民角度来看，提高减除费用标准势在必行。

　　对纳税人分层监控无法律依据，倒是某些执掌政府要职的官员应被列为监控对象。

　　与此同时，人们对个人所得税的征管问题也十分关注。例如，某征管部门提出“对纳税人分层监控”。其中将某些行业、某些人划分为高收入者或低收入者。其实，“对纳税人分层监控”在个人所得税法中是寻不到依据的，国家也从来未公布高收入者标准。我不主张对纳税人划成分、划阶层、划鸿沟。有差别的税率已经体现了对“纯所得”高低的税负差别。在征管中人为地、不科学地划分高低收入者，只会挫伤纳税人的积极性，引发偷逃税动机；只会增加监控的难度，引发新的腐败产生；只会导致税负的更加不公平，引发新的不和谐因素。如果每个税种都对高收入纳税人进行监控，似乎这些纳税人都在偷逃税收，是不是人为地、不分青红皂白地把高收入纳税人推到征管部门的对立面？这有何意义呢？我认为，这对于建立和谐社会毫无益处。

　　如果确要将纳税人的收入分个高低的话，某些执掌政府要职的官员应被列为征管部门高收入者(例如已经抓进监狱的某些省部级、厅处级干部，从他们未抓进去之前的材料中看，他们之中均没有自觉申报个人所得税的记录)的监控对象。社会上争论的要害，就是这部分人失去了监控。公平税负在这些人身上未得到体现。

　　由此可见，个人所得税的改革应坚持公平优先，并且政府要带头实施。只有税负公平，才有效率可言。只讲效率，只求地方政府的收入，不顾公平，最终结果还是不可能有效率的。这是个人所得税改革不可忽视的重要原则。

　　（作者系中山大学岭南学院财政税务系教授）

　　如何打造一部个税良法

　　吴国平

　　正确处理好国家利益与个人利益的关系、组织收入与调节收入的关系、个税修法与个税征收的关系、征收标准统一化与精细化的关系、个税立法与个税执法的关系，对完善我国的个税法至关重要

　　我国个人所得税法的第三次修改已进入立法程序。合理修订个人所得税法，使之成为一部符合中国国情的行之有效的“良法”，是中国政府和大多数中国公民多年的期盼。笔者认为，正确处理好以下五大关系，对完善我国的个税法至关重要。

　　将个税减除费用标准适当再提高一点是完全应该的

　　一是国家利益与个人利益的关系。个人所得税是国家财政收入的重要来源之一，代表的是国家的整体利益。尽管二者之间的关系从本质上看是一致的，因为取之于民的国家财政收入最终还是用之于民，从而使得纳税人的社会福利得到某种程度的改善。但是，在一个既定的时空内，二者的关系是矛盾的，有冲突的。因此，国家的个税立法就要在二者之间寻求平衡。考虑到大多数公民个人增收渠道的单一性和刚性约束，国家在此基础上将个税减除费用标准适当再提高一点是完全应该的。有利于维护个税法的稳定，避免出现频繁修法；可以让大多数低收入者切实感受到改革开放的实惠；可以藏富于民，有利于刺激投资和消费。至于因提高个税减除费用标准而减少的财政收入，国家完全可以通过开征遗产税、赠与税、高消费税等新的税种和采用其他的方式来加以弥补。

　　本次个税法的修改具体目标只能确定为调节收入

　　二是组织收入与调节收入的关系。国家开征个税总的来说是为了取得财政收入，是以组织收入为终极目标。但是，国家为了更好地组织财政收入，必须充分发挥个税对经济的调节作用，促进经济协调发展，丰沛税源；充分发挥个税对收入的调节作用，缓和社会矛盾，促进公平竞争。因此，个税征收的过程既是组织财政收入的过程，又是调节国民经济的过程。不过在不同国家或者同一国家的不同发展阶段，由于国情不同，确定的个税目标也不一样。如果我们确定个税以公平为目标，就应该实行重点调节，在制度上选择累进税率，同时提高费用扣除标准，使低收入者免于征税；如果确定以组织财政收入为目标，就应实行普遍征收，在制度上尽量降低费用扣除额，扩大征税范围，使更多的人成为纳税主体。鉴于我国现阶段的具体国情，绝大多数人还属于低收入者，所以还不可能实行普遍征收，同时考虑到我国的基尼系数超过0.4的国际警界线，因此，本次个税法的修改具体目标只能确定为调节收入。

　　解决征管落后问题才能完全达到个税法修改的目的

　　三是个税修法与个税征收的关系。修改、完善个税立法，是实现调节收入目标的前提条件，但如果征管落后的问题不能很好地获得解决，其调节收入的目标最终还是难以完全实现的目前我国征收到的个税收入，65%是由中低收入者缴纳的，而拥有巨额收入的少数富人，则由于征管问题而很少纳税。因此，国家若想真正达到本次个税法修改的目标，应不断改进个税征管技术，完善相关配套条件。其有效的手段之一，就是应当建立税收征管信息系统，对纳税人进行档案化管理，同时加强与企业、银行、证券、公安、工商、文化、出版、土管、房屋产权登记等相关部门间的通力配合协作，全方位地进行税源跟踪监管。

　　对个税实施精细化管理而不是简单化的“一刀切”，只有好处绝无坏处

　　四是征收标准统一化与精细化的关系。细节决定成败。个税是以转让纳税人的可支配收入为代价去满足政府的财政开支需求，把私产变为公产，其每一个细节无疑都必须公正合法。我国本次个税法修改，围绕是否需要规定统一的免征额展开了激烈的讨论。本人认为，建立全国统一的免征额是完全必要的，但由于各地、各家庭的情况异常复杂，为了追求和体现实质公平，还应当立法授予地方政府一定的调节免征额度的权利。总之，对个税实施精细化管理，而不是简单化的“一刀切”，只有好处，绝无坏处。

　　立法固然重要，但执法更为关键

　　五是个税立法与个税执法的关系。发挥个税法调节收入分配的功能，立法固然重要，但执法更为关键。如果执法者玩忽职守，怠于执法，对各种形式的偷税、逃税和漏税的行为不能及时予以严厉的惩罚，甚至与某些高收入者合谋进行腐败的交易，则必然会刺激纳税人偷逃个税的动机。正如美国注册会计师利普生所说，若没有强硬的惩罚力度，世界上就没有一个人愿意支付税款。

　　（作者系广东金融学院法律系主任、知识产权研究所所长）

　　超1500元就征税未免苛刻

　　李建英

　　个人所得税法应着眼于保障公民权利。去年，我国个人所得税收入仅占财政收入的6.7%，而每年公款吃喝、公车支出、公费出国考察的费用远高于个人所得税收入。如各级政府稍微紧一紧，也就不必死盯着个人所得税收入了

　　此次个人所得税法修正案草案主要进行两方面的修改:一是将工薪所得减除费用标准从800元提高到1500元，二是明确要求高收入者自行申报。个税法修改的宗旨是:一方面保证低收入的纳税人不影响基本生活支出；另一方面，不至于过多地影响国家的税收收入。

　　个税调节贫富差距的功能逐渐淡化，普通工薪阶层成为缴纳个税的主力军

　　财政部部长金人庆8月23日在向全国人大常委会作关于修正案草案的说明时说，现行个人所得税法的起征标准是1993年制定的，在当时的就业者中，“月工薪收入在800元以上的为1%左右，到2002年已升至52%左右。”金人庆说，在收入提高的同时，职工家庭生活消费支出也呈上升趋势:2003年居民消费价格指数比1993年提高60%，消费支出明显增长，超过了个人所得税法规定的每月800元的减除费用标准，导致“职工消费支出不能在税前完全扣除，税负明显加重。”草案将工资、薪金所得减除费用标准由目前每月的800元提高到1500元，以解决城镇居民生活费用税前扣除不足的问题。

　　《个人所得税法》当初的立法思路就是“劫富济贫”，现在个人所得税“劫富济贫”的色彩逐渐淡化，普通工薪阶层成为缴纳个人所得税的主力军。2004年中国个人所得税收入中65%来自工薪阶层。目前低收入阶层特别是工薪阶层是税负最重的群体，并且由于收入来源单一、实行代扣代缴制，完税率最高。高收入者则由于收入来源多源化，享有多源扣除，逃税现象较多。从税收法理来看，个人所得税在所有税种里最能调节收入分配差距，然而中国近十多年来个人收入分配差距却在不断拉大，为此，很多人希望通过个人所得税的调整改变贫富分化的现状。

　　这次个人所得税改革调节的对象似乎过于集中于中等收入者

　　一般而言，完善的个人所得税制度，调节的重点应该放在高、低收入之间，同时保护中等收入者创造财富的积极性和消费能力。这次个人所得税改革在很多方面强调了个人所得税调节收入差距的作用，但调节的对象似乎过于集中于中等收入者。

　　站在纳税人利益角度看问题，说到底，国内财税体制的根本问题是政府开支太大、损耗太高，国内现行财税体制存在重大弊端，造成税收使用效率损耗十分巨大。我国现行个人所得税法应着眼于保障公民权利。2004年，我国个人所得税收入为1737.05亿元，仅占财政收入的6.7%。而每年公款吃喝、公车支出、公费出国考察的费用，远高于个人所得税收入。如各级政府稍微紧一紧，也就不必死盯着个人所得税收入了。我们可以比照一下香港。香港个人所得税额已经调整(2005年)，现行免税额为10万港元(按年申报)，已婚人士则为20万港元。此外，对于供养老人和兄弟姐妹、伤残受养人等，都有数额在几万元以上的额外免税额。同时，对于居民购买房屋等，还实行最近两年的个人所得税返还等措施，非常人性化。相比之下，我们月入超过1500元(特别是如果全国执行统一的标准，不考虑地区差异、居民消费指数等客观因素)就征税，未免苛刻。

　　加大对富人收入的税收调控力度，加大偷税的违法成本，尽可能地堵塞避税漏洞

　　个人所得税改革，最起码的就是不要引起老百姓的普遍反感，具体的做法包括在不增加总体税负的情况下，首先加大对富人收入的税收调控力度，加大偷税的违法成本，尽可能地堵塞避税漏洞；其次减轻工薪阶层的税负，增加合理的税前扣除项目，对整个家庭的教育、医疗、赡养人口和购房支出等项目实行额外免税或返还；第三，充分考虑我国的地区差异、居民消费指数等客观因素，在统一的扣除标准基础上，对经济发达地区适当上浮扣除标准。

　　调节贫富差距还需财产税、遗产税及赠与税等的进一步跟进及有效配合

　　众所周知，整个社会的贫富差距源于更深层的问题，当前我国在整个国民收人的分配当中，通过劳动报酬分配的比重过小，而大量的国民财富通过种种途径和手段，迅速集中到少数人的手里。这就决定了个人所得税只能是这套“利益均衡机制”的一部分。调节贫富差距还需财产税、遗产税及赠与税等的进一步跟进及有效配合。此外，还应建立完善的社会福利制度，体现“还税于民”的精神。同时要建立一个平等的纳税环境。虽然有这套机制，穷人也变不成富人，弱势群体也成不了强势群体，但至少可以最大程度地避免利益格局过分失衡。

　　（作者系广东外语外贸大学税务系主任、教授）

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