集体土地使用权流转合法化 政府不再与民争利

　　广东省近日制定了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，并将于今年10月1日起施行，广东省内集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租和抵押将合法化。

　　在很多地方，尤其是在南方工商业比较发达的地区，集体土地使用权流转、并转用于工商业用途，似乎已经相当常见。可以说，经济增长本身带动了对农村土地的需求，并使农村集体土地的资产价值已逐渐显现出来，以出让、转让、出租、联营、入股、抵押等形式 自发流转集体建设用地使用权的市场行为已客观存在，且在数量和规模上有不断扩大的趋势，这是市场的内在需求，也合乎农民的利益。

　　但根据目前的法规，这样的行为却是违法的。根据现行《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。不过，略作思考，即可发现，这样的规定是不合理的，它揭示了中国土地制度中的区别等待原则。

　　长期以来，国家、集体、私人三种所有权，不仅在一般民事法律中，就是在宪法中，也处于不同地位。在土地制度中，集体土地所有人的权利受到严格的限制，所有权人不得按照最有利于自己福利的原则转让土地的建设使用权。

　　从中央政府角度看，严格限制集体土地所有人行使其权利的目的，也许是为了保护耕地，并且保护农民的生存之本，深一层的考虑则是避免使农民失地而酿成社会问题。

　　然而，这样的僵硬制度却带来了一个非意图的后果，即给了地方政府在土地问题上掠夺农村集体财富的机会。随着经济增长，市场必然要求农村集体的大量土地转化为工商业和基本建设用途，但碍于现行的禁令，都是先由县市级以上地方政府将农村集体土地征用，将土地性质从农民集体所有转变为国有，然后再进行出让，成为建设用地。

　　这个过程中程序繁杂，环节很多，一个项目运作下来一般需要两年时间，影响了投资效率。更重要的是，在现有的制度框架下，尽管所征用的土地将被用于商业用途，但在征地过程中，国家与集体之间却一点都没有商业交易中的平等交易关系。根据现行的政治-行政管理架构，在国家和集体经济组织之间，权力和义务是不对等的。集体经济组织面对国家的征用，几乎没有讨价还价的法律权利。

　　从定州征地惨案中可以看出，工商企业很可能向地方政府支付了相当高的土地出让金，假如这些土地转让收益给予原来的土地所有者——农村集体，则可以大幅度地改善农民的福利。但是，工商企业却只能将土地补偿资金交给地方政府，再由地方政府决定拿出多少分配农村集体。因而，现实的土地补偿标准，其实有两个，一个是工商企业交给地方政府的，另一个是地方政府给农村集体的。土地仍是那块土地，政府只是经过了一个征用手续，凭空就大赚一笔。

　　目前禁止集体土地建设用地使用权流转的法律规定，实际上使农民无法享受土地增值的收益，地方政府通过一个强制性国有化过程，截留了农民所应获得的土地转让收益。地方政府的土地收益，其实相当大一部分，本来是应当属于农民的。

　　由于地方政府的这一逐利动机，使得最严格的土地使用权流转限制制度，根本没有起到保护农村土地的目的。法律禁止农民自己转让，却招徕了地方政府的倒卖行为。

　　当然，政府的禁令并不能完全遏制集体土地使用权的流转。但是，这些用于流转的土地权利，却不能得到法律的保障，因而，其交易价格也不能完全反应其应有的价值，蒙受损失的仍然是农民。

　　有些地方已经开始承认这种流转。北京市国土资源局2003年制定的《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》中，农民集体建设用地使用权在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以转让、租赁、作价出资(入股)。随即在延庆的大榆树镇、怀柔的庙城镇开始试点。广东的地方法规更具有突破意义。

　　令人遗憾的是，《物权法》草案却依然没有对集体土地建设用地使用权流转给予明确的肯定。《物权法》立法者需要考虑一个根本问题：为什么农民对于其所共有的土地，不能行使包括使用权流转在内的完整的所有权？农民是否有权享受城市化带来的土地收益？这些收益是否只有由地方政府获得，才算维护了公共利益？

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