中国财经报：个人所得税改革的六个疑问

　　为什么把费用扣除标准确定在1500元?为什么要全国统一标准?为什么低收入者也应纳税?下一步目标是什么……

　　编者按：9月下旬，全国人大常委会将就《个人所得税法修正案(草案)》举行专题立法听证会，这使得社会各界对个税改革内容的讨论更加热烈，各种言论不时见诸媒体。为了便于读者了解这次改革，本刊特走访了相关政策制定部门，并综合各方信息，写成此文，希望 能解读者心头疑问。

　　1500元的三大依据

　　

个人所得税费用扣除问题涉及广大人民群众的切身利益，对它的确定必须体现以人为本的精神，有理有据。据了解，有关部门在研究确定这一标准的过程中，主要遵循了以下指导思想和原则：

　　以国家整体的经济发展和居民生活水平为基础来确定，同时兼顾地区差异。从各国的实践看，个人所得税是对国民普遍征收的一种税，不是专门对高收入者征收的富人调节税，特别是在基本费用扣除标准问题上应一视同仁。因此，对费用扣除标准的确定，选择了以全国平均的收支水平为基础，适当兼顾东部地区生活费用水平较高的现实情况。

　　政策落脚点应主要放在城镇或城市人口。这是因为典型的二元经济结构决定了占我国人口总数2/3以上的农村居民基本不能达到个人所得税征税标准。所以，在确定个人所得税费用扣除标准时，是以城镇居民收支水平为测算基础。

　　费用扣除标准的确定应与城镇居民住房、教育、医疗等改革结合起来考虑。这些改革使居民家庭负担的生活费用支出近年来呈大幅增长势头。因此，在确定费用扣除额时也充分考虑了这些因素，以保证劳动力的再生产。

　　核定费用扣除标准应符合客观经济规律。个人生活费用支出具有相对稳定性，其占人均收入的比重随着人均收入水平的提高呈不断下降的趋势。因此，发达国家个人所得税费用扣除标准占人均收入的比重通常较低，而发展中国家则相对较高。我国现阶段个人所得税费用扣除标准的确定应符合个人所得税发展规律。

　　根据上述原则，有关部门在对城镇居民收支水平进行测算的基础上将费用扣除标准确定为1500元/月，主要考虑了以下因素：

　　一、应综合考虑整个国家的经济和社会发展情况，考虑全国人均收入水平和支出水平以及财政承受能力等因素后确定；二、据测算，将扣除标准定为1500元/月将减少财政收入200亿元左右，国家财政基本上可以承受；三、个人所得税法的全面修订时机还不成熟，把扣除标准适当定高一点，使政策有一定的前瞻性，避免频繁调整。

　　统一标准是为了公平

　　我国经济发展不均衡，地区差异较大，富裕地区与贫困地区适用统一的扣除标准能体现税收公平的原则吗?这是目前许多人心中的疑问。富裕地区与贫困地区适用统一的扣除标准，看似对富裕地区有失公平，实际上这正是税收公平原则的要求。

　　首先，从个人所得税调节收入分配差距的初衷出发，扣除标准应全国统一。如果富裕地区扣除标准定得高，贫困地区定得低，不但没有起到调节收入分配的作用，反而则会进一步加大不同地区个人税后收入差距，造成对贫富地区的逆向税收调节。且有关部门在确定1500元的扣除标准时已适当兼顾了东部地区生活费用支出较高的现实情况。

　　其次，扣除标准全国统一，有利于人才在全国的自由流动，有利于为中西部地区经济社会的发展创造公平的税收环境。

　　另外，从国际通行做法看，基本扣除标准也都是统一的。

　　应客观评价调节作用

　　现在社会上有一些人认为，个人所得税应只对高收入者征税，对低收入者不征税。这种说法不够全面，值得商榷。

　　首先，对个人所得税在调节收入分配中所起的作用应有一个客观的评价。税收调节的是收入再分配环节，要真正缩小个人收入差距，从根本上说还是应从个人收入的源头———初次分配环节入手，从解决收入分配隐性化、多元化的问题入手。规范初次分配环节，如调节垄断行业企业的高额利润；加大打击假冒伪劣、非法经营行为的力度；继续加强廉政建设；建立健全城镇低收入者的社会保障体系；加快农村税费改革步伐，减轻农民负担，提高农民收入，形成调节社会收入分配的综合体系。个人所得税是在社会初次分配的基础上，对个人所得按其多寡进行再次调节，所得多者多缴税，所得少者少缴税，体现国家调节社会高收入的政策精神，缓解和缩小社会成员之间在初次分配环节业已形成的收入分配差距，完全依靠个人所得税解决社会收入分配差距问题是不现实的。

　　其次，此次将费用扣除标准从800元提高到1500元后，使现阶段绝大部分中低收入者不缴税或少缴税，体现了对低收入者的照顾。但是，对中低收入者超过费用扣除标准的收入部分，同样应纳入个人所得税征收范围，依法纳税是每一个公民应尽的义务。

　　第三，从现实情况看，我国的个人所得税制度也始终按照“量能负担”的原则，积极发挥调节社会分配、缩小贫富差距的作用，在征收管理上，也将重点放到高收入方面。如现行税法对工薪所得、个体工商户生产经营所得等规定了超额累进税率，对超过一定标准的劳务报酬所得实行加成征收。同时，对近年来出现的个人投资者以企业资金为本人、家庭成员等支付消费性支出，个人从其投资企业借款长期不还以及企业为员工支付各项免税之外的保险金、企业员工参与企业

股票期权计划等做法，都规定了具体征税办法，体现了对高收入者的调节。此外，对于低收入者，如下岗职工从事个体经营的所得，个人与用人单位解除劳动关系取得的一次性补偿收入等，也规定了免税政策。对于高收入者，各级税务部门通过建立重点纳税人档案、扩大单位和个人同时向税务机关申报的试点等措施，对税源实行有效监控，不断加强个人所得税征管。

　　“四金”优惠保留不变

　　有纳税人担心，此次提高费用扣除标准后，“四金”(指

住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金)要缴个人所得税，据了解，“四金”的优惠政策将保留不变。

　　近几年来，根据我国宏观经济发展要求和国家的统一部署，各地相继进行了住房、医疗和养老保险等社会保障制度的改革，为支持和配合这些改革措施的出台，财政部和国家税务总局规定，企业和个人按照国家和地方政府规定的比例提取并向指定的金融机构实际缴付的住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金不计入个人当期的工资、薪金收入，免征个人所得税。个人领取原提存的住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金，免征个人所得税。此外还做出了上述各项基金存入银行个人账户产生的利息免征个人所得税的规定。这些优惠政策激发了企业和个人自主缴付各种社会保障基金的积极性，促进了社会保障制度的建立。

　　目前，个人缴纳的“四金”占到个人工薪收入的20%左右。按照2004年全国职工平均工资推算，每个人在缴税时除了可扣除800元费用扣除标准外，额外还可再扣除“四金”270元左右。

　　下一步有四个设想

　　按照党的十六大决定精神，个人所得税改革的目标是按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，建立综合与分类相结合的税制，进一步规范和拓宽税基，合理调整税率和级距，适当降低工薪所得税负水平，同时，努力创造条件，建立一套科学高效的征管体系，更好地发挥个人所得税组织财政收入和调节收入分配的作用。改革初步设想是：

　　实行综合与分类相结合的个人所得税制。从公平税负、更好地调节收入分配的需要出发，实施综合与分类相结合的个人所得税制，乃至过渡到完全的综合个人所得税制，是我国个人所得税制改革的方向。只有逐步向综合税制迈进，才能从根本上解决税收公平的问题，加大对高收入的调节力度。即将工资薪金所得、生产经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等有较强连续性或经常性的收入列入综合所得的征收项目，制定统一适用的累进税率；对财产转让、特许权使用费、利息、红利、股息等其他所得，仍按比例税率实行分项征收。

　　适当降低个人所得税边际税率，减少累进级距。为进一步公平税负，简化税制，强化个人收入分配，更好地吸引国、内外高科技管理人才和境外个人投资者，还将对现行个人所得税税率和累过框架进行适当调整，在综合征收基础上，合理设计累进级数，适当降低最高边际税率。

　　规范征税范围，适当扩大税基。随着收入分配形式和所得来源渠道的多样化，针对现行税法存在的应税所得项目口径不一致情况，将进一步规范征税范围，适当扩大税基，将免税项目之外的一切收入都纳入征税范围，堵塞税收管理漏洞。

　　努力创造征管条件，加大对高收入者的税收监管力度。个人所得税改革能否顺利推进，征管水平是重要前提。因此，目前的主要任务是下大力气健全和完善征管措施。其中包括：建立健全税务部门对个人所得信息收集和交叉稽核系统以及银行对个人收支的结算系统，实现收入监控和数据处理的电子化；逐步建立个人收入档案和代扣代缴明细管理制度；建立个人财产登记和储蓄实名制度；大力推进居民固定账号信用卡或支票结算制度等，为全面推进综合和分类相结合的个人所得税制改革创造条件。

　　一役全功不可能

　　个人所得税是世界上最复杂的税种之一，具有很强的政策性，也要求具备较高的征管和配套条件。在我国人口众多，城乡收入差异大，地区发展不平衡的情况下，全面修订个人所得税法，使改革一步到位是很难做到的。个人所得税法作为处理国家与个人分配关系的一部重要法律，每一项税收政策的调整都将涉及方方面面的利益关系，体现着党和国家的方针政策，影响着老百姓的经济生活，因此，改革和调整个人所得税制必须要广泛调查、慎重研究、科学求证，既要反映党和国家新时期的治税思想，充分反映民意，又要向国际惯例靠拢，符合现代税制的客观规律和要求。

　　从世界发达国家个人所得税制度建设情况看，都经历了一个不断改革和完善的过程，特别是在现代个人所得税制中，对相关征管条件和配套措施都有很高要求，其中，包括储蓄实名制、个人财产登记、个人收入申报及交叉稽核、信用卡制度以及大量数据微机处理等。我国个人所得税自开征至目前只有25年左右的时间，其制度设计、征管手段等基本上是与我国不同时期的特殊国情相吻合的，今后改革和完善个人所得税也必将与我国国情相结合，不可能超越我国历史文化和经济发展所处阶段，特别是在税收诸多征管和配套条件不具备的情况下，我国个人所得税的改革必将呈循序渐进，不断完善的过程。因此，应树立长期改革思路，不宜要求一役全功。

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