中国海委会设想

　　海洋意识觉醒了，但对内协调涉海部门利益，对外快速应对日益紧张的海洋利益之争，都需要一个统筹所有涉海部门的高层次机构。于是，有专家提出应成立“全国海洋工作委员会”

　　□记者 商思林

　　一个未经官方证实的消息最近在海洋系统传播：国务院有意打破不同部门海洋执法机构界限，成立由国家海洋局牵头的统一海监执法机构。有知情人士向《商务周刊》透露，海洋系统内前几年也曾有类似说法，但今年有关部门已经把此事提上议事日程。

　　据记者了解，目前我国海洋执法机构涉及国家海洋局、交通部、环保总局、武警边防、公安部、海关等多个单位。除上述部门的直属管理和执法机构外，沿海各省、市、县都设有海监机构。这些机构除了少数属于部委垂直管理外，绝大部分是隶属于当地政府的行政部门。

　　“‘一个统一的海监执法机构’，肯定是多个部门利益的复杂博弈过程。”这位知情人士对整合的过程不是很乐观。但他坚持认为，这是一个好的方向，“最起码是一个信号，一个建立统一海洋管理决策体制的信号”。

　　对这个信号，全国人大代表、中国工程院院士、前中国海洋大学校长管华诗老先生则给了一个有力的注释。在今年的十届全国人大三次会议上，管华诗建议：尽快将国家海洋局列入国务院直属的行政管理机构序列。管华诗的这项建议，得到了中科院海洋研究所所长、国家“863”资源与环境领域专家委员会主任相建海等全国人大代表的支持。有学者进一步建议，可以尝试建立总理亲自挂帅的“国家海洋工作委员会”全面统筹海洋管理。

　　管华诗还提醒与会代表注意，我国目前面临着海上涉外事件多、海域使用矛盾突出、海洋生态环境退化、执法监督不力等问题，要解决这些问题，目前的体制弊端多多。

　　群龙治海

　　对于海洋管理体制的忧虑，新华社驻北海记者站站长梁思奇有深刻体会。梁思奇是北海当地著名的环保主义者，他在去年针对海洋资源保护的调查中发现，海洋管理体制混乱是海洋资源频遭破坏的重要原因。

　　广西北海市合浦县沙田镇是中国惟一的儒艮(俗称“美人鱼”)自然保护区所在地。镇上有两个机构让许多人一头雾水：一个名为“广西合浦儒艮国家级自然保护区管理站”，另一个为“广西合浦儒艮国家级自然保护区筹建处”。前者为广西环保局下设机构，后者则是4年前由北海市水产局设立。同在合浦的红树林管理情况与之相似。北海市合浦山口红树林国家级自然保护区隶属海洋局，林业部门有意把它“攫”为己有，但海洋局不肯撒手。

　　梁思奇认为：“争夺自然保护区管辖权，是利益驱动的结果。一是自然保护区可以开发为景点，能‘坐地收银’；二是可以通过它争取专项经费。”

　　北海市有不少名称类似但隶属不同的机构让梁思奇在调查中颇感疑惑：“广西北海海洋环境监督中心站”、“国家海洋局南海分局北海海洋环境监测中心站”、“广西海洋监测预报中心”、“广西海洋环境监测预报中心”。这些机构名称都差不多，以至于连邮递员也经常错投信件。

　　按照法规，新建、改建、扩建海水养殖场，应当进行环境影响评价，但由于没有明确负责部门，这项工作几属空白。北海市2004年因“花蛤螺”养殖引发规模性群体事件，直接原因就是海洋部门和渔业部门“各自为政”，而环保部门缺位：海洋局按《海域使用管理法》，发放海域使用证，将沿海滩涂有偿出让给投资者；水产局发放养殖证，拿到这些证的养殖场却未经环评。投资者在养殖过程中大量使用氰化钠，导致海域生物大量死亡，引发世代赶海的农民强烈抗议。

　　“有罚没收益的执法大家抢着干，保护海洋资源，维护海洋权益等累活没人干，国务院整天忙着给这些部门劝架。”一位不愿透露姓名的涉海部门官员指出，海洋局、交通局、环保局、边防武警、公安因为执法而产生争议已经是习以为常的事。

　　据了解，目前中国涉海省、行业和部门非常多，有22个涉海部门、11个沿海省市自治区、5个计划单列市。但与其庞大机构不对称的是海洋开发的综合指标仅为2%左右，不仅低于海洋经济发达国家14%—17%的水平，也低于世界4%的平均水平。

　　从中国海洋大学海洋法学研究所所长薛桂芳教授的角度看，这种因条块利益和部门利益产生的内耗，使得国内执法力量面对国际海洋权益纠纷时显得羸弱。

　　薛桂芳指出，按照国际惯例，发生海洋权益纠纷时，双方的国内执法力量因其层次比外交手段和军事涉入低，因此在处理问题时有很大的灵活性。她解释说：“很多问题如果上升到国家层次，很容易陷入僵持的局面，而执法机构完全可以按照国内法律处理，从而占据先机。”

　　但群龙治海的局面可能让这一国际常用策略失灵，现在经常上演的一幕是，海洋权益发生纠纷，先要确定属于哪个部门管辖，即使确定了管辖权，也是单个部门与对方交涉，需要调动的其他部门资源根本无力解决。

　　而纵然上升到国家层次来解决矛盾时，刘中民教授也发现：许多问题全靠外交部一家，一是它没有这么大的权力来协调各部门，二是专业的知识水平也不够。比如海洋勘探，如果缺乏专家和智囊，结果只能从政治而不能根据自己的实际利益来谈。

　　对内协调所有涉海部门利益，调配海洋资源，对外快速有力的应对日益紧张的海洋利益之争。一个统筹所有涉海部门的高层次机构成为当下经略海洋之迫切需要。

　　“局”之局限

　　目前，国家海洋局是我国管理海洋事业的综合部门，负责海洋自然勘察、海洋资源管理。但从现实上看，海洋局尚不能承担起“国家战略管理”的重任。

　　据了解，1958年，我国进行过一次近海普查。因为工作需要，当时的国家科委成立了一个海洋组，下设若干个科室，业务由海军航保部负责，地点准备设在天津，后经海洋组组长、海军南海舰队原副司令员齐勇将军建议，把地址改为北京。1964年2月11日，中共中央正式批准在国务院下成立国家海洋局。

　　1983年6月11日国务院常务会议就有关国家海洋局隶属关系做出决定：国家海洋局仍作为国务院直属机构；国家海洋局有关计划方面的重大问题由计委安排，有关与经济部门协调的问题由经委安排。最后国家海洋局级别定为副部。虽然管理内容广泛，但与其有管理权限交叉的农业部、交通部、公安部、武警边防部队、外交部、环保局相比，显然缺乏足够的底气。

　　“最近几年，很多部门利用部门立法扩大自己的权限，以至于现在很多海洋方面的法律老是打架。”一位曾参与某海洋相关法律草拟的业内人士说。如何理顺国内涉海部门的权益，成为业界学者近年来讨论的热点话题。

　　事实上，部门之间、中央与地方之间的管理权交叉引起的争议很早就有，设立类似“委员会”的建议也并不是在今年才有。1988年，海南设省不久，由海南省人大和政府牵头起草《海南省海岸带管理条例》。由于国家《海岸带管理条例》还没有出台，海南省《条例》制定过程中不可避免的出现部门利益之争。争议集中在海洋局是否拥有陆上5公里以内的管理权，还涉及海岸带开发项目和活动的审批和发核准证的权限分配。

　　海南省交通厅、渔业厅、资源环境厅对海洋局在上述权限的主管地位提出了异议，导致条例一再讨论修改。据一位参与该条例的当事人回忆，交通厅等部门同意“海岸带管理确定一个主管部门实施综合管理，协调各行业主管部门在管理中的相互关系”。但交通厅主张设立一个高于各厅局之上的具有权威的由有关厅局代表组成的海岸带管理机构——“海南省海岸带管理委员会”。

　　倡议因为被认为“容易造成机构臃肿，工作效率低下”而没有被采纳，海洋局成为海岸带的主管单位。但当时参与《条例》起草的交通厅、渔业厅、资源环境厅、水利厅等部门随后业获得了相应的属于各自工作范畴内的管辖权。“在海岸带管理权限上各厅、局存在着权属之争，至今仍未能得到妥善解决。这一问题在国家的海岸带立法之中也同样存在。国务院有7个部委在海岸带管理上享有职权。”这位人士感叹。

　　此后的十几年，我国海洋管理体制延续了群龙治水的状态，当年海南省交通厅成立“委员会”的倡议成了过眼云烟。

　　时机再来

　　但十年后，世界海洋国家却似乎印证了海南省交通厅的“远见”。

　　1994年，《联合国海洋法公约》正式生效。此前20年间各国疯狂瓜分的专属经济区被《公约》正式确认，随之而来的是日益迫切的海洋整体开发战略，和军事、经济、技术、外交各方面的系统升级要求。从1995年后，世界海洋大国几乎同步开始了制定世纪海洋战略的步伐。这其中，建立统一高层次的海洋管理决策体制是所有国家的共同之处。

　　1996年，韩国将十几个中央政府部门的涉海部分合并成立了海洋水产部，该部设有海洋警察厅，实行统一海上执法；加拿大于1997年出台《海洋法》，组建海岸警备队，由海洋与水产部统一指挥；印度成立了海洋开发部，负责开发与管理国家管辖海域以及国际海底的海洋资源；日本也调整体制，建立了以首相小泉为领导的海洋综合管理机构；俄罗斯设有政府海洋委员会，是该国军事、安全、海洋、法律、经济、外贸六大委员会之一。

　　而一直寻求并巩固世界海上霸权的美国于1998年和2000年两次召开全国海洋工作会议。其中2000年的美国国会第106届第二次会议通过了《2000海洋法令》，为拟定新海洋政策提供了法律保障。依据该法令第三条设立的国家海洋政策委员会，重新制定了美国新的海洋战略。

　　在建立统一的管理体制基础上，各国还着力扩展海洋管理范围，占领海洋资源开发的制高点。1994年后，各国纷纷加紧领海基点基线的确立，加大专属经济区、大陆架及其资源的调查力度。韩国于1996年和1997年启动了专属经济区勘测和领海基点调查工作，印度、

澳大利亚则制定并实施其大陆架勘测计划。

　　1970—1990年的20年间，世界主要海洋国家利用专属经济区原则将1/3的海洋瓜分完毕。“如果说这是近代海洋史上的第一次浪潮，那么建立宏大海洋战略体系就是第二次浪潮。”薛桂芳指出，中国在第一次浪潮中因为各种原因错失良机，第二次就应该紧跟上步伐。

　　“我国所面临的重大海洋问题比许多国家都突出。”海洋局海洋战略研究所所长高之国认为，中国毫无疑问更需要一个统一的高层次决策机构。今年全国两会期间，他曾响应管华诗的议案，呼吁在中央或国务院设立“全国海洋工作领导小组”或“全国海洋工作委员会”，由所有涉海部门参加，统筹研究和协调解决重大涉海问题。

　　有学者进一步建议，可以先将国家海洋局由目前的副部级升级到正部级，直接对“全国海洋工作委员会”负责。主要负责常规性海洋资源管理与开发。同时可以围绕海洋局建立与政府密切联系的海洋自然科学和社会科学的研究机构。

　　“完全改变群龙治海的局面需要很大的机构改革成本，但设立一个统一对外的机构刻不容缓。”薛桂芳进一步指出，成立海委会最起码可以解决对外力量的不足，“先外后内，体制要慢慢调整”。　　

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