中国经济周刊：利益冲突障碍国资的立法

　　《国有资产法》已经起草了12年，至今尚未出台。由于关系到总量超过10万亿元国有资产以及占A、B股上市公司近80%的国有股和法人股的管理和运营，国有资产立法一直广受关注。虽然不断有国有资产法即将出台的消息见诸报端，但业内人士指出，国有资产立法涉及的多方问题很难在短时间内解决。

　　★文/肖少琼

　　近日，国务院国有资产监督管理委员会副主任黄淑和表示，争取用三年左右时间，初步构建起国有资产监管法规体系的基本框架。其中国有资产法是重点。

　　国务院国资委组建以来已出台了11部规章和30多件规范文件，但从总体上看，还存在着立法缺位较多、立法技术不精和立法质量不高等问题。尤其是国有资产立法方面还是空白。《国有资产法》已经起草了12年，至今尚未出台。

　　国有资产立法关系到总量超过10万亿元国有资产以及占A、B股上市公司近80%的国有股和法人股的管理和运营，其重要性和关键性不言而喻。

　　12年坎坷路

　　1993年八届全国人大进行立法制度改革时，由全国人大财经委亲自主持的《国有资产法》起草工作开始进行。到1997年，它已是一部基本成熟的法律草案，初稿起草后曾上报到全国人大常委会，后因对国有资产管理与经营机构、该法的出台时机等问题存在不同意见，迟迟未能安排审议。期间，又经历了数次改与不改、出与不出的坎坷周折。2004年底，国务院国资委副主任黄淑和公布，十届全国人大常委会再次将《国有资产法》列入立法规划，并正式成立了新的起草小组，由全国人大财经委牵头，国资委、财政部等部委参加。黄淑和还表示，相关方面继续抓紧修订和完善国有资产评估管理、企业国有产权管理、境外企业国有资产监管等法规和规章。

　　相关方面的表态无疑让人们坚信国资法即将出台，然而面对这一传言，中国社科院经济研究所研究员张卓元评论说，2003年国务院国资委成立后，地方的国资委正在逐步成立，相继出台了一些法规，对工商企业国有资产的监管也已经开始，但这只是《国有资产法》中涉及到的一部分。对于金融企业的国有资产、非经营性国有资产、自然资源和无形的国有资产如何监管，还需要不断研究，所涉及的问题很难在短期内突破。

　　同时，他还认为，利益问题成为制约《国有资产法》尽早出台的一大障碍。该法出台必将会涉及到部门、地方和一些人的切身利益，在一定程度上对法规的制定产生了影响。因此，他不甚乐观的表示，这部法律的出台，还需要3到5年时间。

　　的确，《国有资产法》的目标之一是解决国有资产无人负责的问题，这必然涉及国有企业的投融资体制、财税体制、人事制度和政府机构职能的重大变革，将会对原有利益格局和管理体制产生重大的变化，在此背景下，它的出台之难也就不难理解了。

　　立法所遇问题多多

　　据介绍，《国有资产法》将分为9章，除总则和附则外，将对国有资产的管理机构、国有资产界定和评估、经营、收益、处分、监督和法律责任分章作出规定。

　　同时，《国有资产法》还明确规定了要巩固和发挥国有经济在社会主义市场经济中的主导地位和作用；维护国有资产所有者权益，防止国有资产流失；坚持政企分开、政府的社会经济管理职能与国有资产者职能分开；促进国有资产合理流动，实现国有资产保值增值；充分吸收改革中经实践证明成功的试点经验，大胆借鉴其他国家国有资产管理和经营的有效办法等八项原则。

　　即便如此，还是有不少问题和分歧困扰着立法者。

　　早在《国资法》起草组在征求各方面意见时，就重点列出了六大争议，包括了国资在中央政府与地方政府之间的产权关系如何明确、政资分开的实现形式、国有资产的监管主体和监管范围、出资人机构及其职能、国有资产监督机构的职能以及国有资产经营机构等问题。

　　实际上，除此以外，国有资产的界定范围和国有资产如何保值增值等问题在立法过程中同样存在很大的分歧。

　　如在国有资产的管理机构设置上，目前学界和立法界就形成了三种观点：一种意见认为国有资产所有权应由全国人民代表大会行使，因而国有资产专职管理机构应设在全国人大，隶属于全国人大常委会。另一种意见认为，宪法规定国务院代表全国人民对国有资产行使所有权，因而国有资产专职管理机构应基本维持现行体制，设在政府之内，作为政府的职能机构。第三种意见，主张独立于人大和政府之外设置，专职经营和管理国有资产。著名经济学家樊纲就认为，国有企业管理体制应该至少是三级到四级的管理体制，最高一级就是在人代会的层面上有一个“国有资产委员会”。

　　而在监督上，有学者建议监督系统可分为两个层次：第一层次是直接隶属于人大的监督机构。可考虑在人大内设立国有资产权益监督委员会。其主要职能有立法监督(主要是负责拟定有关法规、条理)；执法监督(主要是负责检查有关法律法规执行情况)；管理监督(主要是定期听取并审核政府国有资产管理机构的工作报告)。第二层次则是间接接受人大管理指导的监督机构。这类机构包括资产评估、审计师、会计师、律师等事务所，以及其它具有监督功能的中介机构。这类机构对国有资产的运营予以监督，应接受人大的间接管理指导，人大也可以授权某些中介机构承担某项具体的监督任务。

　　对这一个问题，《国有资产法》的草案则明确了各级人民代表大会对政府国有资产管理机构的监督。草案规定，“市级以上政府应向同级人民代表大会报告国有资产经营、使用情况，人大可委托审计机构审查国有资产经营机构、特定经营部门国有资产经营使用情况”，同时规定了“全国人民代表大会及各级地方人民代表大会依法对国有资产管理、经营行使监督权，审议、批准国资委年度国资运营收益预算及执行报告”。

　　至于最终会采用何种方案还没有确定。

　　对此草案，中国政法大学教授李曙光建议说，《国有资产法》应具备可操作性和可诉性。一方面，该法的颁布将提供产权细化的具体办法；另一方面，该法应规定有对抗国有资产管理者的“合适”监督者，而且当国有资产发生流失和权属纠纷时，能够诉之于司法机构。

　　李曙光的观点对侵害国有资产提起额司法救济不无借鉴意义。

　　立法可以破解激励机制

　　原《国有资产法》起草工作组组长刘仪舜曾忧切的说，如果涉及国有资产的法律法规不能尽早出台，将会严重影响国有资产管理运营的效率和秩序，无法保证国有资产的保值增值。很多专家也乐观的认为，《国有资产法》和相关法规的出台，将使我们过去常常争议不休的国有企业激励机制和约束机制，以及国有资产的保值增值等诸多改革难题破解。

　　目前，我国国有资产总量已逾25000亿元以上，其中经营性国有资产占80%左右，它的运营，每年能为国家提供3000多亿元利税，是国家税收的主要来源。但是，问题也颇突出：一是失控。账账不符，账实不符，以及账外设账的现象甚为普遍，据估计，全国账外资产总额达3000亿元以上，脱离了国家的监控。二是流失。国有资产有的不经评估，擅自作价入股；有的未经审批，被任意报废，有的因非法开支，而被化公为私。三是亏损。国有资产运营中所创造的利税额在不断下降。此外，如重复投资、盲目引进和设备闲置之类的浪费现象，也屡见不鲜。

　　国有资产在中央政府与地方政府之间的产权关系如何明确，政资如何分开等问题在更深层次上考验着法律的实施。业内专家指出，目前国家国有资产监督管理委员会在职能上是履行出资人的职责和权限，而在国际通行的法律中，更多的是使用所有权和所有者的定义，因此，出资人很容易被归纳到所有者即股东的法律范畴，这极有可能会在我国对外经济交往及国际经济一体化的进程中和其他市场经济国家在国家垄断、关联交易等一系列技术环节上出现不被认知的情况。因此，国资委的定位更应该是履行管理出资人职责，是一个管理国有出资人的机构更合时宜。这要求不仅国资委的职责需要重新定位，而且在国资委和国有企业之间还要构造国有资产经营公司一类的控股机构，这些新的定位必将对原来的法律体系产生冲击。

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