经济发展未必能解决社会问题 谁为社会保障买单

　　很长一段时间里，人们认为只要经济上去了，所有的社会问题也会迎刃而解，而事实并非如此，经济快速发展，社会问题却更加突显:失业人数更多了、老龄化问题更多了，随之而来的各类社会保障问题也更为突显。

　　★《中国经济周刊》记者 李萌/北京、天津报道

　　“经济发展未必能带来社会问题的解决”，这种观点越来越得到学术界的认同。中国经济飞速发展中带来的社会问题给社会经济和国家稳定带来什么样的考验？7月底8月初，在天津南开举行的首届“社会政策国际论坛”上，两百多名国内外知名社会学专家济济一堂，就此相关问题展开了讨论。

　　有学者在会上发言表示，当前，我们产生如此多社会问题的原因就是人们过去一段时间内过分依赖市场，相信只要经济发展了，就一切都会好。“已经产生了市场迷信，”劳动和社会保障部高级经济师史寒冰对《中国经济周刊》表示，“而实际上，市场经济并不能解决所有的社会问题。”

　　经济发展不是万能药

　　“现在，中国经济加速发展的同时，贫富差距正在变得很大。据说城市和农村的收入差距在扩大，少数富裕的人享受着非常优雅的生活，而多数贫困的人连教育和医疗都不能得到保障，过着非常窘迫的生活。近几年有人说中国的贫富差距比美国还要严重，甚至不敢相信中国是以平等为宗旨的社会主义社会。”来自日本筑波大学的田中洋子教授如此说。

　　国家发改委宏观经济研究院专家丁元竹认为，目前仅靠发展经济来解决社会问题的思路已经行不通。因为经济发展与社会发展并不匹配。比如，过去GDP每增长1个百分点，能够解决300万人就业，现在却只能解决70万人就业。事实上，目前化解经济社会问题，从深层次上看关键是治理问题。

　　“现阶段，我国弱势群体已经成为箍桶理论中那根最短的木条，制约着我国经济的进一步发展。对弱势群体的关心和救助实际上就是对改革中利益相对受损者的补偿。 我国经济社会发展的现状以及弱势群体面临的问题，决定了对弱势群体的扶助是一项关系到社会发展全局的长远大事。因此，制定积极的社会政策是迫切且必要的。”来自牛津大学的严飞如是说。

　　“在中国，社会保障的各项工作由于人口众多而突显了其重大的社会意义，我国在这方面的实践时间不长，对许多问题都需要再认识。在社会保障的实践中，无论政府部门、企业部门还是社会部门，都非常需要一种勇于探索和追求真理的精神。” 中国社科院社会政策研究中心副主任杨团提出自己的见解。

　　福利事业要适应“小政府、大社会”

　　当中国的经济增长已基本摆脱政府主导、转向依靠民间力量自主拉动之际，政府职能也势必要发生重大转变。

　　2002年10月，民政部提出后5年我国社会福利事业改革的总体目标。我国将基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络。这个目标的制定，表明中国的社会福利事业将走向社会，不再由国家包办。有专家评论，这是对计划经济体制下国家包办社会福利制度的突破，是适应“小政府、大社会”格局发展的需要。

　　在7月30日论坛的研讨会上，社科院社会政策研究中心副主任杨团讲述了有关河南新乡原阳县利用保险公司和保险机制进行城乡困难群体医疗保障的探索。2003年3月，在新乡市民政局的支持下，原阳县民政局率先开始了利用保险公司和保险机制解决大病保障问题的试点。试点针对的第一个援助对象是优抚军人。2003年7月，在农村新型合作医疗尚未启动时，原阳县民政局就与当地人寿保险公司合作推出了优抚重点对象住院保险。

　　2003年9月，新乡市新型农村合作医疗试点启动，全市8个县的338万农民都参加了试点。两类试点尽管都是农民自愿投保、政府补贴的住院医疗保障，不过，一类作为社会医疗统筹，政府部门不仅管决策，而且直接经办和直接管理；另一类作为保险公司的团体险，则由政府以签约方式间接管理。

　　2003年12月，新乡市政府发文推广原阳县经验，自2004年1月1日起，在全市推开由保险公司办理的优抚重点对象自愿参保、政府补贴的住院保险。同年4月6日，原阳县在优抚对象住院保险的基础上，又进一步推出了全县城镇低保对象集体投保人寿保险公司住院医疗保险的计划。2004年4月22日，新乡市政府正式决定将新型农村合作医疗经办业务委托给中国人寿保险公司新乡分公司，将338万农民的近亿元合作医疗资金的存储和开支交由保险公司经管。由此，新乡这个全国第一个整体参加新型农村合作医疗试点的地级市，成为第一个突破政府管办不分的传统管理模式的城市。

　　“在短短的不足一年的时间内，新乡市能够如此集中地将三种城乡困难群体医疗保障交由保险公司承办、经办，而且开创了300多万人的保障规模，这不能不说是个奇迹，是个特例。”杨团激动地说。

　　“透过一些国际组织如世界银行及经济合作组织的推动, 各国政府部门都引进了商业组织的价值观和运作方式, 以市场的运作模式提高公共服务的问责性、质量、反应和成本效益。”香港大学社会工作及社会行政管理系副主任梁祖彬告诉《中国经济周刊》。

　　“在有关的改革模式和工具之中, 外判或购买已成为政府服务的主流。政府为了避开资助者和提供者的角色矛盾, 其在提供服务的角色要有所改变。 在 ‘小政府’ 的思维下, 政府的角色是 ‘导航’, 而不是 ‘划船’。 因此, 政府可以透过拨款向营利性和非营利性的组织购买服务 (私营化或民营化), 让一些传统由政府提供的公共服务转由民营。 而在购买服务的过程中, 政府亦会普遍使用投标方式来选择服务提供者。”梁祖彬如是说。

　　社会福利 三方共担

　　几乎与中国社会福利社会化同时，欧美国家也普遍经历了福利私营化的转变。西方工业社会进入后现代时期以后，社会、人口、经济、政治环境都发生了重要变化，而1970年代石油危机引发的世界经济发展放缓促使人们对“福利国家”进行反思。对此，主流的看法是福利不一定要由国家包揽，民间社会也应该参与，福利产品的供应可以来自三个方面：国家、商营部门和志愿机构。

　　有国外学者认为,除去政府和商业经营机构,非政府组织(NGO) 和非营利组织(NPO)是第三支主导社会的力量,在缓和社会矛盾,完善社会结构方面,NGO和NPO甚至可以成为现代国家推动社会进步的主要力量。因为这些民间组织可以为政府和营利机构提供准确的调查报告和社会情报，帮助政府和营利机构更好的行使自己的社会责任，甚至直接参与社会问题的解决。

　　随着我国政治、经济体制改革的不断深入，我国的非营利组织(NPO)有了长足的发展。特别是在“小政府，大社会”改革目标提出之后，经济体制和政府职能的转变为民间非营利组织的发展提供了较为广大的空间，社会团体数量开始急剧增长，民间组织也迅速发展。截至2003年底，全国共登记社会团体13.7万个，全国在民政部门登记的民办非企业单位共有12.1万个。

　　“尽管中国的非营利组织有了很大的发展，并且正在日益成为推动中国社会发展的重要动力，但与西方发达国家相比，目前中国绝大多数非营利组织尚处于‘婴儿期’，其生存和发展受到来自体制内外的多重制约，其社会影响力远不如人意。已经有诸多的调查和研究对非营利组织筹资困难、资金不足、社会信誉度不高等现状作了描述。”东北财经大学徐雪梅教授表示。

　　尽管，当代中国的非营利组织对社会福利事业的发展似乎并没有发挥出预期中应有的作用，但还是有很多人对NPO和NGO抱有很大希望，尤其是在近两年，很多NGO组织开始组织大型的公益活动，造成了广泛的社会效益。可以想见，当中国的NPO与NGO步入成熟，必将在未来发挥更大的社会作用。

　　对话

　　谁买单更“国情”

　　主持人：

　　《中国经济周刊》记者 李萌

　　嘉宾：

　　杨团

　　中国社科院社会学所社会政策研究中心副主任、社会政策研究室主任、副研究员

　　梁祖彬

　　香港大学社会工作及社会行政管理系副系主任、香港特别行政区行政长官社会福利咨询委员会委员

　　唐钧

　　中国社科院社会学研究所社会政策研究室副研究员、社会政策研究中心副主任

　　非政府力量在扩大

　　主持人：经济的快速发展，失业率、人口老龄化等问题也越来越严重，人们都在担心自己的社会保障如何实现？我们是否可以从西方现有的社会政策里找到我们现今和未来发展的道路，然后结合国情，找到合适我国的社会福利的调控机制？这个调控机制是怎样的？

　　梁祖彬：从香港的经验看，社会福利外判—公共服务改革应当是不错的选择。香港的公共服务改革改变以前铁饭碗制度的弊端—浪费资源、不重视表现、更不重视市民参与和选择。外判服务的好处包括节省开支、提高行政效率、容易开办及结束、减少官僚架构、提高专业性、人事制度弹性、减少政府角色及编制及增加市民选择性。而外判也有其缺点，那就是有可能出现失控、贪污、合约管理、质量下降、选择性提供服务、监察代价高、政府损失专门人材及专业权力转移到管理阶层等。

　　杨团：我们社会政策研究的最终诉求对象肯定还是我们的政府，但鉴于经济全球化、失业率增加、人口老龄化导致非生产性人口比例上升等原因，全球的社会保障制度均出现了财政困难。在此背景下，如何有效地利用民间保障制度来化解社会保障的危机便成为各国关注的焦点。一些发达国家从1980年代开始，逐步将民间制度引入社会保障领域。从财政角度考虑，非政府的、或非纯粹政府的保障领域未来将会进一步扩大。最近20年来，就世界范围而言，社会福利责任应该全部由国家和公共制度承担的议论越来越少，代之而来的焦点问题是从制度的效率标准出发，通过对两类制度的合理分配，使其更能有效地发挥作用。

　　医保问题如何解决

　　主持人：人吃五谷杂粮，就不可能不生病，医疗保险体系是目前人们最关心的社会问题之一，面对医疗改革多年来也没有改变种种弱势群体就医难状况，尤其是农民就医难造成的社会问题，应当如何解决？市场调节在解决就医难题上有多大作用？

　　唐钧：医疗问题不可以完全按照市场方式运作，因为健康是人类的一种基本需求。另外医疗本身也不符合市场的一些基本的要素，因为市场经济参与的一个前提，就是消费和供应这两个方面应该是平衡的，但是在医疗方面不是这样，你该吃什么药，是不是要做检查，是不是要做手术，医生说了算，病人在这方面没有讨价还价的余地，也就是说信息不对称，权利也是不对称的。在这样一种权利下面不可能靠市场的方式来解决问题。

　　医疗保障在全世界都是一个难题，世界上有三种方式，一种用全民医疗服务的方式，给每一个人提供医疗服务。第二种就是全民健康保险，这个里面就有一个投保，有个第三方在里面，向保险部门投保，然后再来选择医疗服务。老百姓把钱交给政府保险机构，政府保险机构给

医院，多了一个方面，这就是健康保险方面，也可以有一个私立医院这样的系统。第三种是美国的方式，美国第三者是私营保险公司，但是它有一个补助措施，对穷人和老人有两个特别的医疗援助项目，收入多少以下老人看病是不需要花钱的，穷人低保也是不需要花钱的。中国实际上是学了美国的制度，中国的医疗保险是政府操作，但实际操作的方式跟私营差别不是很大。另外对穷人，对老人也没有特别的补助，现在有医疗救助之类的项目，但其实政府拿的钱很少，享受医疗保险的人全国只有1亿人，差不多还有12亿人是没有医疗保险的，在这种情况下是不可能做医疗救助的，救助也只能针对少数人。也就是说，政府必须要掏钱来解决尽可能多的人的医疗保险问题。

　　杨团：根据新乡的实验，我们可以看到营业机构参与医疗保险带来的社会效益：保证了资金安全，降低了运行成本，提高了服务质量，搭建了政策平台，缓解了困难群众看病难问题。对于政府，优点还包括促进政府公共管理职能的改革、提高政策效益。而对于商业机构人寿保险公司来说，为赢得长期市场、农村市场、打造品牌，也是何乐而不为的事。从新乡的大规模试验中，我们已经看到了在公共权力介入和法规、政策的约束力下，保险公司确有经营政策性保险的广阔前景。这等于说由政府直接经办的社会保障和

社会保险在一定的条件下能够民间化。

　　政府站在哪儿

　　主持人：既然要“小政府，大社会”，那么在像类似全民医疗保险、扶助社会弱势群体，和提供社会保障体系这种浩大的“工程”中，政府究竟应当扮演何种角色？职能转变的方向是什么？事业单位能否成为现在形势下的社会保障组织？

　　杨团：为公共服务作规划，融资管理和监督，是政府单位最主要的功能，而具体运营公共服务，不仅政府单位能做，市场经济的主要生产者—私人企业，以及活跃在传统公共经济与市场经济之间的非营利组织也可以做。一旦政府决定了要“供给”某一项产品或者服务，就必须决定是自己生产还是让别人生产。中国政府的治道变革，主要体现在政府管理从集权到分权，以及将市场机制引入公共服务。其中最明确也是最普遍的提法，就是社会福利社会化，以后又发展成为市场化。政府必须履行公共服务的供给功能，不能将供给功能交给市场，导致公众利益受损。

　　唐钧：政府的公共服务是政府行为的最终产出，是政府行为与公民需求最主要的结合点，也是公民评价政府及其领导者的主要尺度。现在的社会保障体系分成基础的和补充的两部分。政府的责任是确保基本的生活水平，而补充项目则以资产建设为本。以资产为本的社会政策有望成为21世纪地区和全球社会保障政策的主要工具。从经济上讲，事业单位有两条路可以选择，一是向赢利组织过度；二是向非赢利组织过度。这里重要的是概念上的把握。首先要明白这两类组织的差异。比如，实行非赢利性质的学校，可以成立理事会，政府也相应地进行财政补贴；而实行赢利性质的学校，就应成立董事会，进行严格的成本核算。2000年左右医院系统实行的改革，就是因为没有理清概念而不了了之。

　　梁祖彬：在 “大社会，小政府”或“少政府，多市场”和多元化政府的方向下， 政府角色有所转变。 政府只提供“核心服务”，加强依赖第三者，即非政府组织和商业组织提供服务。政府功能和角色由直接管理服务，转变为直接管理提供服务组织，而这些组织亦变为“第三者政府”。在提供公共服务的过程中，政府需要发动和协调一个广大的组织“网络”。普遍依靠第三者政府分担公共服务功能的国家有美国、荷兰、爱尔兰、比利时、澳洲和英国。政府的新角色“不是划船，而是掌舵”，是协助性的政府，而不需要直接提供服务。

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