行政改革的推进机制创新

　　周汉华

    工欲善其事，必先利其器。行政改革能否成功，很大程度上取决于行政改革推进体制的有效性。在发达国家，为减少行政环节，提高政府效率，降低社会成本，近年来纷纷进行了行政改革。根据经济合作与发展组织的归纳，其成员国行政改革的推进体制大致可以分为四类：第一类是指由“单一目标实体”来承担行政改革的责任，这样的机构 或单位目标非常单一，主要是为了实现行政改革的次级目标，如明确法规语言、降低管制对小企业造成的负担等；第二类是由专门的政府行政机关来承担行政改革的责任；第三类是由承担更为宏大的规制改革任务的政府机构同时承担行政改革的责任；第四类是由政府设立的，主要由来自学界、商界的非政府人士参加的外部委员会来承担行政改革的建议、协调与实施责任。这四种不同的推进体制在实践中，要根据社会发展的阶段和问题的不同性质，结合各种不同的形式，共同完成行政改革的任务。

　　我国的政治制度与行政改革决策体制有自己的特点，不是上述四种分类就可以完全概括。但是，如果以上述四种模式作为参照，仍然对我们有许多启示。

　　在我国的行政改革实践中，以“单一目标实体”推进具体改革的领域比较多，较有代表性的如国务院行政审批制度改革办公室、国务院西部开发办、国务院特区办、国务院电力体制改革办公室、国务院整顿与规范市场经济秩序办公室、国务院信息办等。这类实体的法律地位多种多样，有的是临时性机构，有的是常设机构；有的设在现有部门内部，有的作为独立部门设立；有的完全由某一个部门所组成，有的会吸收其他部门参加。但是，其任务都非常明确，都是为完成某一特定目标而设立的。由于在这些实体之上，往往有一个更高层次的决策机制(领导小组)，因此，作为执行部门，这些实体往往能得到有力的政治支持，完成具体的任务。

　　这种推进体制的主要不足在于：(1)由于政府施政目标的多样性和问题的复杂性，原来非常突出的问题和单一目标在社会形势或施政重点发生转移之后，这种体制会面临来自上层的政治支持不足问题，并进而影响到整个推进体制的持续有效性。(2)随着不同单一目标的增多，实践中必然会出现单一目标之间的冲突或竞争，并传导到决策层面，使决策与执行的持续有效性均受到影响，甚至必须另起炉灶，开始新一轮的改革循环。(3)单一目标实体的出现是因为常规管理体制的失灵，因此，单一目标实体最初是一种改革力量，随着时间的推移，单一目标实体很有可能成为新的常规管理体制的一部分，分享既得利益，失去改革的能力。(4)由于单一目标实体是在现有体制之外新设立的实体，具有很高的地位和现实收益，并且大多依靠政策推动，因此，具备较强政策游说能力的部门或团体有很强的诱因不断推动设立新的实体，这样，就使这种体制具有很强的自我复制功能和裂变能力，难以完全摆脱为改革而改革的可能性。

　　我国虽然没有像某些国家那样设立诸如行政改革部这样的政府机关来专门承担行政改革的任务，但是，由政府行政机关承担行政改革的责任在我国也是非常常见的做法。应该说我国采用的是某种形式的部门分权推进体制，各个政府机关都承担着一定的行政改革责任(如

信息产业部对电信管理体制改革、

财政部对公共财政制度的改革等)。尤其是像国务院编办、国家发展与改革委员会、国务院法制办这样的宏观管理部门，在各自负责的领域承担的行政改革职能更为集中和突出。与单一目标实体比较，部门推进体制的最大优势在于改革推进机制依托于现有的部门，能够充分发挥现有部门对相关领域的专业知识，并能保持政策的一致性和政策的推进力度。

　　部门推进体制的主要不足在于：(1)由于部门管理体制的原因，部门推进体制必然造成改革政策的板块化和孤立化，缺乏彼此之间的联系，头痛医头、脚痛医脚，严重的甚至会出现各自为政、相互抵消的局面，降低改革的整体效应。(2)由于许多部门集改革职能和实际管理职能于一身，部门推进体制许多情况下实际上使被改革对象成为改革的推动者，难以保证改革方案的彻底性，增加了改革的难度。(3)部门体制一旦被写入法律，有可能造成法律之间打架，进一步加大改革的难度。

　　2003年中央政府机构改革中撤消国务院体改办以后，学术界乃至一些实际部门的同志纷纷撰文，提出重新设立体改办的观点。由此看来，国务院体改办可能是最为接近国际上第三种推进模式的机构，即由一个中立的政府机构将行政改革与规制改革结合到一起。当然，严格地分析，即使是最为鼎盛时期的体改委，也主要是一个经济改革政策的研究、咨询与执行机构，其优势主要在于其中立性，专司经济改革政策的谋划，也没有既得利益(类似的机构可能还包括诸如国务院发展研究中心、中国社科院等)。但是，体改委的影响力主要来自高层的直接支持，它并未打破部门管理体制格局，并未能整合相关部门的职能，并未实现改革政策与法律，经济改革与行政体制改革，改革政策推出与机构、职能调整等的完全同步化，因此仍然不能达到国际上的第三类推进模式标准。所以严格意义上，我国至今尚无国际上最为值得称道的行政改革推进模式，缺少整体改革的制度设计因此也就不足为奇。同样，外部委员会推进体制在我国也极为缺乏。

　　从对我国行政改革推进体制的简单回顾可以看出，改革推进机构缺乏综合性与开放性是最为突出的特征。这种体制虽然体现了快速决策、目标具体、执行迅速的优势，但是其缺陷也非常明显，尤其是随着改革的逐步深入，这种体制的缺陷就表现得更为突出。由于缺乏整体推进机制，使相关改革措施缺乏配合；由于开放性不够，使方案制定过程中难以吸纳不同利益主体的参与，改革政策因此比较容易受到某些方面或部门(甚至是被改革对象)的过度影响。因此，新一轮的行政改革如果启动，亟须首先设立综合性、开放性的推进机构与体制。这种综合性机制的生成，并不是简单地恢复体改委就能实现的。应该在恢复类似体改委综合改革政策职能的基础上，对分散在各个部门的改革职能加以整合，组建直接对总理负责的行政改革与法制办，杜绝政出多门的现象，实现改革方案决策权的统一。另外，为增加决策过程的开放性，有必要在现有各种形式的专家委员会的基础上，进一步增加其代表性和广泛性，并制定专门的咨询委员会法，规范各种决策咨询机构的组织、活动与法律地位，使决策咨询更具实效。在专业性与技术性要求高的某些领域，可以尝试采用更有权威的专家决策机制，实现由专家咨询向专家决策的过渡，由专家委员会直接对决策当局负责，独立提出改革方案甚至加以执行。

　　经过二十多年的发展，中国的改革进程已经从单兵突进阶段进入到了结构调整与体制重构阶段，因此，建立与现阶段改革任务相适应的改革推进机制实乃行政改革的当务之急，是行政改革能够持续有效的基础性制度要求。

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