依法履行出资人职责努力当好出资人代表

　　本刊记者 刁吉海

　　7月26日至29日，国务院国资委在北京昌平举办了地方国资委主任研讨班。参加这次研讨班的有国务院国资委主任、党委书记李荣融，副主任、党委副书记王勇及副主任、党委委员王瑞祥、黄淑和、邵宁，纪委书记、党委委员黄丹华，党委委员、机关服务管理局党委书记张长富，各省(自治区、直辖市)、计划单列市及新疆生产建设兵团国资委领导，国务院国 资委各厅局负责同志近百人参加了学习研讨。

　　这次研讨班，是在认真贯彻落实党的十六届二中全会以来提出的深化国有资产管理体制改革的新形势下，在三级国资委逐步组建到位以后，如何依法履行好出资人职责，当好出资人代表，加快国企做强做大主业，推进结构调整，合理配置资源，进一步增强核心竞争力的关键时刻举办的。

　　研讨班上，国务院国资委副主任、党委副书记王勇作了题为《以开展先进性教育活动为契机，探索建立加强国企党建工作的长效机制》的报告；国务院国资委副主任、党委委员黄淑和作了题为《依法履行出资人职责 努力当好出资人代表》的报告；国务院国资委副主任、党委委员邵宁作了题为《建立健全公司法人治理结构》的报告。与会同志围绕三个报告分别进行了深入研讨。

　　国务院国资委主任、党委书记李荣融在研讨班结业总结大会上说，这次学习班上讲了三讲，大家说：讲得精彩，主讲有高度，研讨有深度，听后感到有收获、有体会、有思考、有打算。总体效果好，达到了预期目的。李荣融要求参加研讨班的同志们回去后：一是要坚定信心，扎实工作；二是要勇于探索，谨慎从事，积极研究，开创国资工作新局面。

　　王勇在报告中，就中央企业第一批开展先进性教育活动的基本情况、主要做法和经验、教育活动特点作了回顾总结后指出：首先，要加强和改进国有企业党建工作，为国有资产管理体制改革和国有企业改革发展提供坚强保证。这方面，一是正确学习领会党中央关于加强国有企业党的建设的方针政策，切实增强责任感和紧迫感；二是以贯彻落实中央文件精神为动力，积极研究探索加强和改进国有企业党建工作的新路子；三是明确目标任务，把握工作重点，努力开创国有企业党建工作新局面。对此，王勇强调了六点：第一，认真履行党章赋予国有企业党组织的政治职责；第二，加强中央企业领导班子思想政治建设；第三，积极推进国有企业党风建设和反腐倡廉工作；第四，着力提高国有企业思想政治工作和精神文明建设水平；第五，探索现代企业制度下发挥职工民主管理作用，维护职工合法权益的基本途径；第六，以改革精神加强和改进企业党组织自身建设。

　　其次，坚持管资产与管人、管事相结合，切实加强国有企业领导人员队伍建设。一要加强政策研究，努力实现中央企业领导人管理制度创新；二要以公开招聘为突破口，探索中央企业选人用人新机制；三要探索建立与现代企业制度要求相适应的国有企业领导人员管理新体制。从目前情况看，在国有公司建立规范、有效的董事会，除要选好董事长外，还要加强研究解决以下两个问题：一是如何加快外部董事队伍建设；二是党管干部原则在公司治理结构中如何具体体现的问题。

　　王勇在谈到国务院国资委与地方国资委加强工作交流的问题时说，要通过先进性教育活动，促进彼此之间互相配合支持；继续推进中央文件精神的落实，进一步加强和改进国有企业党建工作；积极拓宽沟通联络渠道，加强国有企业党建工作的交流和研讨。

　　邵宁在报告中着重谈了四个问题：一是建立法人治理结构存在的主要问题和总体思路；二是国有资产监管机构与公司法人治理结构；三是国有独资、控股大型公司要建立和完善董事会；四是坚持和完善监事会制度。邵宁说，国有及国有大型企业建立健全公司法人治理结构，是深化国有企业改革的一项重大而紧迫的任务，也是改进国有资产监管方式的结合点，有很强的探索性。我们要共同努力，大胆实践，切实做好我们应做的工作。

　　研讨班开班第一课，由国务院国资委主任、党委书记李荣融主持，黄淑和从法律角度和出资人与所出资企业关系的角度，就依法履行出资人职责，努力当好出资人代表的问题深入浅出地作了讲解。他说：“组建国资委是贯彻落实党的十六大及十六届二中全会提出的深化国有资产管理体制改革的重要举措，也是本届政府机构改革的重要内容。目前，国务院国资委已经成立两年多，省级国资委已经普遍设立，地市级国资委正在抓紧组建，可以说国有资产监督管理组织体系已经初步形成。近年来，各级国资委认真贯彻落实党中央、国务院关于深化国有资产管理体制改革的重大决策，积极探索，勇于实践，做了大量卓有成效的工作。但在实践中我们越来越深刻地感受到：在三级国资委逐步组建到位以后，如何依法履行好出资人职责，当好出资人代表，这是摆在我们面前迄今尚未完全解决的一个重要课题。这个课题还需要我们在今后实践中不断进行探索和完善。”

　　关于依法履行好

　　出资人职责的重大意义

　　黄淑和在谈到各级国资委能否依法履行出资人职责、当好出资人代表的意义时指出：各级国资委要按照“权利、义务与责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的原则，依法履行出资人职责，这既有充分的政策依据，也有充分的法律依据。在法律的框架内和在法治的轨道上行使权利、履行义务和承担责任，这也是从根本上提高履行出资人职责效率和水平，当好出资人代表的重要保障。其次，国资委依法履行出资人职责，也是各级政府实现政企分开和政资分开、促进政府部门转变职能和依法行政的前提条件。国资委只有依法履行出资人职责，做到不缺位、不越位、不错位，才能切实保证企业依法充分享有法人财产权和经营自主权，实现依法经营管理和依法维护自身合法权益。

　　坚持国有资产“国家统一所有”

　　三级国资委是出资人代表

　　长期以来，国资体制和国企体制中始终存在两个比较突出的问题：一是政府对企业干预过多，致使企业无法成为真正的市场主体；二是国有资产出资人代表缺位，致使企业经营管理者缺乏来自出资人的有效激励和约束。党的十六大在总结多年改革经验的基础上，提出了新的国有资产管理体制的总体框架，为解决这些问题提供了体制基础：即在坚持国有资产“国家统一所有”的前提下，实行中央政府和省、市两级地方政府“分别代表国家履行出资人职责”，并按照“三统一、三结合”原则分别组建国资委，由国资委依法履行出资人职责。因此，在国资委组建到位以后，能否进一步在企业中实现国有产权代表到位、权利义务和责任到位，能否按照依法履行出资人职责的要求进一步推进各项改革，直接关系到国有资产管理体制改革的深化，关系到本届政府机构改革的成效，关系到国有企业改革的成败，最终关系到社会主义市场经济体制的建立和完善。

　　国资委要当好国有资产的“守护神”

　　黄淑和说，国有资产是中国特色社会主义的重要物质基础，国有企业是我国国民经济的重要支柱。我国的改革目标绝不是前苏联、东欧和西方国家的“私有化”，绝不能把国有资产变为私有财产。建立社会主义市场经济体制，推进国有企业股份制改革，推进国有经济布局和结构的战略性调整，必须毫不动摇地坚持和完善我国的基本经济制度，巩固和发挥国有经济在社会主义市场经济体制下的主导作用，增强国有经济的控制力、影响力和带动力，增强国有企业的活力和竞争力，实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。这一切都有赖于国资委能否牢固树立依法履行出资人职责的意识和坚持发挥国有经济主导作用的意识，有赖于国资委能否当好出资人代表和国有资产的“守护神”。

　　关于依法履行

　　出资人职责的方向和要求

　　黄淑和说，依法履行出资人职责，就是国资委必须严格依照《公司法》、《条例》等法律法规及国务院国资委发布的规章和规范性文件，准确把握出资人的定性、定位和工作方向，依法理顺国资委与所出资企业的关系，严格依照法定权限和法定程序来行使权利、履行义务和承担责任。

　　黄菊副总理概括“三大任务”

　　黄淑和说，国资委是个什么机构？是负责干什么的？不仅国外不熟悉，就是国内许多人，包括我们国资委系统的一些同志，也并不完全清楚。依法把握国资委的机构性质和工作方向，是依法履行出资人职责的基本前提。对此，需要把握以下三点：

　　一是应当依法把握国资委的特殊性质。国资委作为特设的法定机构，既不同于政府其他各部门，也不是企业事业单位。这表明，一方面，国资委不是政府行政部门，不行使社会公共管理职能。国资委是“政资分开”的产物，是专门对所出资企业履行出资人职责和对面上企业国有资产监管工作进行指导监督的特设机构。如果定位于行使社会公共管理职能，不但会失去设立国资委的初衷和意义，而且会形成新的“政企不分”和“政资不分”。国资委也不是企业，只是国有资产出资人代表，只是国有资产出资人层层授权链条中的一个环节。(全民——国家——三级政府——国资委)。因此，无论从设立的条件与程序、从事民事行为的资格和独立承担法律责任等方面看，还是从其与政府关系的性质、行使出资人权利的独立性等方面看，它既不同于十六大以前的国有控股公司或国有资产经营公司，更不同于一般的企业法人。

　　国资委作为出资人代表，其首要职责和工作目标，就是对授权监管的国有资本履行出资人职责，实现国有资本保值增值。通过实现国有资本保值增值，进一步放大国有资本的功能，巩固和发挥国有经济的主导作用，提高国有经济的控制力、影响力和带动力，服从和服务于国家经济社会整体长远发展的需要。这是由我国基本经济制度和国有资本的功能决定的。

　　根据中央文件精神和《条例》的规定，黄菊副总理概括了国资委的三大任务：第一，推进国有企业改革，转换企业经营机制，进一步搞好国有企业；第二，推进国有经济布局和结构的战略性调整，发展壮大国有经济；第三，加强国有资产监管，实现国有资产保值增值。国资委这三大任务包含出资人对所出资企业国有资产保值增值的责任，也包含国有资产所有者对其资产管理、监督的责任。同时，应当依法处理好授权与被授权、指导与被指导的关系。国家作为出资人，不可能具体履行出资人职责，直接参加股东会，只能通过授权特定主体代其行使出资人职责，从而实现国有资本出资人的具体化和人格化。因此，国资委作为出资人代表，在履行出资人职责过程中，必须接受本级政府的领导和监督，体现本级政府的意志，对本级政府负责，向本级政府报告工作。涉及国有资本经营预算、重大投资、股权转让、国有经济布局结构的战略性调整等重大问题时，必须报经本级政府批准。同时，还必须接受中央政府基于国家统一所有权的指导和监督。因此，国资委如何在整个国有资产委托代理链条中环环“扣好”，需要在工作实践中不断探索和完善。

　　“三结合”=“六项职责”

　　黄淑和指出，各级国资委对如何依法履行好出资人职责，进行了积极的探索和实践，取得了不少成功的经验。但是，目前仍有部分地方国资委程度不同地存在着权限边界不清、审批过多等问题。由于审批过多，责任加大，有些地方国资委的同志感到压力很大，审批时觉得手都在发抖。究其原因，这与我们没有严格依照法定权限履行出资人职责有关，做了不少不该做的事，承担了不少不该承担的责任和风险。因此，严格依照法律规定的权利、义务和责任履行出资人职责，正确处理好国资委与所出资企业的关系，是依法履行出资人职责的关键。在这方面，需要注意以下三个问题：

　　一是应当依法把握国资委与所出资企业的关系。从法律角度讲，国有资产一旦投入公司，即转换为两种权利：一是国家享有的对公司的股东权；二是公司享有的法人财产权。除特殊情况以外，国家既不能再以所有者身份直接支配企业国有资产，也不能以经营者身份直接经营管理企业。国资委作为国有资产出资人代表，与所出资企业之间的关系，既不是上下级之间的行政关系、领导与被领导关系，更不是社会公共管理者与行政相对人之间的政企关系、管理与被管理的关系，是出资人与企业、股东与公司之间的平等民事关系，双方的权利、义务和责任完全执行公司法及公司章程的规定。国资委只能在法律规定的范围内，依据出资额享有出资人权益，履行出资人义务，承担有限责任。企业依法享有法人财产权，并以法人财产对外承担法律责任。

　　二是应当严格依法行使出资人的权利。必须全面充分地行使，切实做到不缺位、不失职、不渎职；切实做到不越位、不错位。关于国资委的权利，十六大报告提出了“管资产和管人、管事相结合”的原则。从公司法角度看，“三结合”实际上就是公司法规定的“出资人按其投入公司的资本额享有股东的资产受益、重大决策和选择管理者”三项权利。从《条例》看，“三结合”实际上就是《条例》规定的6项职责，包括企业负责人管理、重大事项管理、国有资产管理和国有资产监督等方面所享有的权利。因此，对于所出资企业，国资委要严格依照《公司法》和《条例》的规定来行使权利。

　　三是应当严格依法履行出资人代表的义务和责任。十六大报告提出了“权利、义务与责任相统一”的原则。这个原则强调的是责任。在现代市场经济和法治社会的条件下，权利与义务、权利与责任从来都是统一的，没有义务的权利和没有责任的权力从来都是不存在的。这也是国资委作为出资人代表管资产，与原来的一些机构管资产的一个很大的不同。因此，国资委在行使出资人权利的同时，必须承担国有资产保值增值、维护所有者权益、防止国有资产流失的责任，必须承担搞好国有企业、发展壮大国有经济、巩固和发挥国有经济主导作用的责任。同时，还必须履行相应的义务，尊重企业法人财产权，尊重其他出资人的合法权益。

　　依法定程序解决“婆婆加老板”问题

　　严格程序是依法行事的必然要求。在这方面，黄淑和强调要切实做到以下三点：

　　一是应当通过法人治理结构履行出资人职责。在国资委作为国有资产出资人代表到位以后，社会上存在两方面的担心：一方面担心国资委作为出资人代表能不能真正到位，履行好“老板”的职责；另一方面又担心国资委会不会像过去的政府部门那样继续当“婆婆”，仍沿用行政手段来管理企业，形成“婆婆加老板”，结果把企业管死。要防止这两种倾向，实践证明，只能通过建立和完善公司法人治理结构，严格按照法定的程序行权履职。

　　二是应当根据企业不同组织形态依法采取不同的行权履职方式。对于国有控股公司和国有参股公司等投资主体多元化的企业，国资委要依法行使出资人权利，通过派出股东代表参加股东会、行使表决权等方式和程序来决定企业的重大事项。对于国有独资企业和国有独资公司等国家单一出资的企业，则应当抓紧建立和完善董事会制度，具体经营管理权由董事会行使，国资委只行使出资人的三项权利。

　　三是国资委对所出资企业应当切实做到不缺位、不越位、不错位。一是不缺位。要保证出资人在企业中的权利到位、义务到位和责任到位，保证出资人各项权利的充分行使和所有者权益的充分实现。二是不越位。除履行出资人职责以外，不干预董事会和经理层的生产经营活动。要依照法律规定的出资人权限和履行出资人职责的程序来行使职责。三是不错位。在所出资企业内部，出资人与其他投资者完全一样，都是平等的出资主体，完全按照出资份额享有权利，同股同权、同股同利、同股同责，没有身份差别，更没有行政职能。

　　关于依法履行

　　出资人职责的方式和途径

　　黄淑和说，积极探索和完善依法履行出资人职责的方式和途径，主要是加快组织、法规、责任三大体系的建设。

　　国资委管哪些事？

　　“十二个字”加“五个到位”

　　通过进一步深化国有资产管理体制改革和国有企业改革，使各级国资委成为真正意义上的出资人，使所出资企业成为真正意义上的现代企业，为理顺国资委与所出资企业的关系奠定体制基础。一是加快选拔经营管理者的探索，依法行使出资人的用人权。二是加快国有资本经营预算制度建设，依法行使出资人的收益权。三是加快重大决策事项的探索，依法行使出资人的重大决策权。哪些是重大决策事项？出资人要管哪些重大决策事项？如何管好重大决策事项？ 这是目前大家议论较多也较难把握的一个问题。这个问题属于出资人与所出资企业的内部关系问题，也是出资人与所出资企业的权能划分问题。在这方面，各地国资委进行了大量的实践和探索，大家都有这样一个体会：出资人“管事”，对企业重大决策事项的管理，不同于政府的管法，不能简单地以审批来代替。

　　最近一些地方国资委通过实践，对此总结为四句话、十二个字：把方向、定规矩、管程序、抓监督。同时，要建立重大决策失误责任追究制度，依法追究重大决策失误有关人员的责任。我们认为，这种管法有新意、有创新、有高度，值得各地参考和借鉴。

　　关于推进国企改革，建立健全法人治理结构，建立完善公司董事会制度问题。黄淑和强调说，目前绝大部分所出资企业是传统的国有企业体制，国资委难以按照现代产权制度和公司治理原则有效地履行出资人职责。因此，需要进一步对具备条件的国有大中型企业加快进行公司制改革，实现投资主体多元化，形成完善有效的法人治理结构。当务之急是积极推进国有独资公司董事会制度建设，加快推进建立和完善董事会试点工作。通过建立和完善董事会制度，把所出资企业塑造成为真正的现代企业，为理顺和规范国资委与所出资企业关系，实现出资人代表到位权利到位、义务到位、责任到位、监督到位奠定体制基础。建立董事会制度以后，国资委对所出资企业主要从建立监管制度、选派股权代表和董事、对董事会进行业绩考核等方面履行出资人职责。

　　依法履行“三项职责”是核心

　　完善资产法规体系应遵循五原则

　　加强法规体系建设，是国资委依法履行出资人职责的重要基础性工作，也是建立国有资产监管体制框架的重要内容。目前，以《条例》为核心的企业国有资产监管法规体系框架正在形成。依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监管，已初步进入了法制化、规范化的轨道。

　　但是，从总体上看，当前企业国有资产立法任务仍然很重，还存在不少问题。主要问题是：一是立法缺位比较多。二是部分重要法律、法规和规章亟待修改或废止。三是立法的难度比较大，立法工作的探索性和原创性十分突出。由于国资委系统所监管企业面大量广，组织形态、行业跨度、资产规模、经营效益千差万别，要从出资人的角度以立法形式统一规范和明确，难度较大。四是在立法工作中，目前仍然存在着立法程序不规范、立法权限越位、立法技术不精、立法质量不高等问题。在下一步加快企业国有资产法规体系建设工作中，需要注意把握以下四点：

　　一是应当把握企业国有资产法规体系的范围和特点。二是完善企业国有资产法规体系应当遵循五个原则：第一，立法工作要坚持国有资产管理体制的改革方向；第二，立法工作要充分体现党的十六大及十六届二中、三中全会精神，坚持“依法履行职责”原则；第三，立法工作要立足于建立健全新的国有资产管理体制框架；第四，应当从实际需要出发，结合国资体制改革和国企改革进展状况，加强国资委与所出资企业董事会的关系、国有资本经营预算、企业重大投融资监管等方面的立法；第五，要远近结合，突出重点。应当抓紧完善国有资产管理的基本法律法规，积极参与制定《国有资产法》，积极参与修订《公司法》，积极参与《破产法》修订；在其他相关立法中重视国有企业和国有经济的特殊性；进一步完善与《条例》相配套的有关法规和规章；抓紧修订《国有企业监事会暂行条例》，制定《企业国有资本经营预算管理条例》，建立健全国有资本经营预算制度。

　　央企国有独资公司

　　继续实行外派监事会制度

　　黄淑和说，目前我们正在抓紧修订《国有企业监事会暂行条例》。在监事会派出形式上，对中央企业中的国有独资企业、国有独资公司，要继续实行外派监事会制度。不断增强出资人意识、责任意识、法律意识、开拓意识、推进意识，提高依法履行出资人职责的能力，特别是提高制定规则与执行规则的能力。

　　地方国资委领导

　　对研讨班反映好、呼声高

　　在4天的学习研讨期间，记者就这次研讨班，特别是围绕黄淑和关于《依法履行出资人职责 努力当好出资人代表》的报告内容，采访了部分地方国资委领导。

　　青海省副省长兼国资委主任、党委书记徐福顺说，我们青海要做好国资监管工作，必须按照黄副主任在报告中所谈到的那样，首先依法把握好国资委的定性定位；然后要依法把握好出资人职责的方向和要求；依法把握好国资委与所出资企业的关系，不断提高依法履行出资人职责的能力和水平，严格依法履行出资人职责，切实做到不缺位、不失职、不渎职；行使出资人权利切实做到不越位，不错位；建立健全董事会各项制度，完善法人治理结构，确保国有资产的保值增值。

　　内蒙古自治区国资委主任、党委书记苏和感慨地说：“国务院国资委为我们地方的同志，专门举办这样的研讨班太及时了，在我们正为有些观点不明、权限边界不清左右彷徨之际，这个班犹如久旱大地下了一场及时雨，很是解渴……”

　　黑龙江省省长助理兼国资委主任赵杰，海南省国资委党委书记、副主任吕宜勇，吉林省国资委副主任陈福贵等同志都高兴地对记者说：国务院国资委举办这期研讨班非常必要，几位领导同志讲得很精彩，说到了点子上。希望这样的研讨班多举办。

　　青岛市市长助理兼国资委主任、党委副书记孙加顺说：听了几位领导的报告受益匪浅。回去后，我们要结合青岛市实际情况脚踏实地的抓好落实，既要依法履行职责强化监管，又要学会“文化管理”搞好情感激励，切实搞好国有资产的保值增值。同时，也希望国务院国资委就履行职责强化监管方面，能制定些更细的

政策法规出台，那样就更好了。

　　这次研讨班还聘请了国内知名专家学者到会，进行了有关萨班斯法案的讲座及有关如何应对新闻媒体的讲座，收到了良好效果。