改革：谁代表公众利益

　　当务之急要认识到改革方式的演变，而不是简单提出终结改革，或将改革搁置起来。当前困扰改革最重要的问题是怎么改。在矛盾的重围中，通过“社会参与”的办法寻求“和谐改革”之路不仅可以拯救改革，而且可以为中国崛起打造新的发动机

　　□ 赵晓 新望

　　新望：上期我们谈到重建改革的动力机制，改革的动力是利益诱导，但这个动力，在部门主导的各行业改革和地方党政干部主导的基层改革中，是很可疑的。在部门改革中，我们看到的是部门利益膨胀，是一个个“霸王条款”的产生。有权的改成了特权，没权的连基本的权利也改没了。

　　谁还站在公众的立场上设计改革，推行改革？指望各部门自行改革，不可能。

　　政府各个部门可以随意税外收费，发一个文件就可以收费，我们现在收税的交通、工商、质监等等，估计除了政府的研究室不收税，剩下的都可以。

　　部分老百姓为什么反感改革？有些改革算不算改革？我认为，像“债转股”一类的改革只能算“假改革”、“逆向改革”。

　　地方基层改革，一些有权干部变着法子提高自己收入，灰色收入合法化，潜规则纷纷浮出水面。一个车改，补贴打到工资里，月收入翻倍；再一个招待费改革，月收入又增加一倍；还有，只要你在位不贪污，或者说只要不犯事，不被抓住，退休时还有一大笔廉正补贴。当初，这些改革都打着节约经费的幌子，但改革实施后，财政反而不堪重负。在财政比较富裕的苏南一些县级市，仅一个车改，财政都无法支撑了。

　　这样的改革是借改革寻租，走到了改革的反面，是灰色改革，扭曲的改革。还有一个例子。现在一些基层政府对企业的审批更多了，收费更狠了。为什么？个别基层官员说，原来都是公有制企业，政府有义务提供服务，但现在改制了，都成了私有企业，我们凭什么服务？

　　公共改革怎么变了味

　　赵晓：我想用“内部人主导型改革”的概念来分析你刚才所说的部门改革和基层改革中的现象。

　　我们知道，在公司中，存在着股东和高管之间的委托——代理关系。相比于股东，高管是所谓的“内部人”。按理说，高管作为代理人，应该完全按股东也就是委托人的委托来行事，但事实上，高管作为“内部人”，信息比委托人多，激励和委托人不完全相容，因此常常不负责任地我行我素，寻求自身利益最大化，甚至坑害股东。

　　与此相类似，中国条块领导人以及国有企业领导人，所有这些权力的掌握者按理都只是“代理人”而已，但事实上，“一旦权在手，便把令来行”，在没有约束的情况下，他们总是按自己的方式和利益偏好来行事。结果“公共改革”在20多年改革过程中，不知不觉地蜕变为“内部人主导型改革”。

　　回顾25年的改革，经历了两个阶段。一是80年代至90年代小平南巡时期的“自上而下推动”的阶段，是一代政治家以个人魅力和威权推进中国市场化和全球化变革，绝大多数人享受到了这一时期的改革成果。二是小平南巡至现在新一届班子上台之前，这一时期“内部人主导的改革”在中国成为主流，改革成果分配不均，中国社会加速两极分化趋势，改革合法性资源伴随国有资产流失一同流失。

　　“内部人主导型改革”现象在中国已经非常普遍。比如，各个部门纷纷立法保护自己的权力就是典型的“内部人主导型改革”。表面上看，中国法制化繁荣一时，其实完全是与法治化(rule of law)背道而驰的、巩固权力的“霸王条款”。

　　再比如，国有企业改革过去基本上由国企领导人说了算，最多再加上地方官员，实际上是怎么有利于当权者的瓜分就怎么来。这样的改革当然不会有普通员工的好果子吃，当然不可能让大多数人共同富裕起来。

　　这种“内部人主导型改革”实际上成为中国“权力资本化”的一个丑恶过程，成为“掠夺式改革”和“瓜分式改革”一种主要方式。如果我们光谈改革为什么老百姓没有得到好处，为什么改革改不动，却没有注意到公共改革的这个蜕变过程，那么我们还是没有看清中国改革，也不能为中国未来的改革寻找到出路。

　　很多人看到了改革中出现的问题，因而怀疑改革，甚至呼吁强化政府权威去纠正改革的偏差。这种思维还是不对。因为按这种思路而行，必然出现“体制复归”，而那是完全没有出路的。过去市场出现问题，人们就呼吁政府加强管制，最后发现管制比市场还糟糕，后来就不怎么说了。中国的改革也要有这样的思维。

　　改革也要升级换代

　　新望：改革确实出了一些问题，如“内部人主导型改革”。但不能对那些建设性的力量一并表示怀疑。有些人对分权导致的建设性力量看到得比较少，而对分权导致的破坏性力量、掠夺性力量看到得比较多，甚至把批判的矛头指向企业家，或私营企业主阶层。

　　其实，在中国目前的情况下他们仍然是弱势群体。把企业家阶层武断地放在精英阶层，然后又把精英阶层放在大众阶层的对立面，这个不对。这种批评是把澡盆里的婴儿也泼出去了。

　　在学界，一些学者对80年代以来形成的一套话语不满，但新的逻辑又建立不起来，于是就开始沿用“革命”、“阶级”、“造反”等过时的语言和逻辑来对待现实问题，这种“思潮复归”比“体制复归”走得更远，更值得注意。

　　赵晓：要尽快叫停“内部人改革”，转向有广泛民众参与、有广泛民众利益表达的改革，后者可以称之为“社会参与型改革”。我相信，建立在更规范、更合理、程序更公正基础上的大规模改革在中国其实才刚刚开始，这意味着中国改革的升级换代。新一代改革不仅不能叫停，还要加快。

　　由于社会公众的参与，相比于以前效率导向的改革，这将是一种公平导向的“和谐改革”。显然，中国改革需要再出发！已经20多年的改革方式着实太老了，几乎快要从“好孩子”变成坏人了，因此要尽快“升级换代”，甚至改革本身也要改革(对过去的改革进行纠偏)。就像是产品需要不断创新、升级换代才有竞争力一样，改革本身也需要进行动力系统的重建。

　　两个坏人在一起打架，比只有一个坏人要好，至少“霸王条款”是出不来的。国企改革，如果内部人说了算，后果可想而知，现在国资委作为出资人代表参加进来，他就开始对内部人形成制衡，就可以对他进行制约，这就是一种进步。改革的公平性要比过去大大改善。如果再进一步，让企业职工也参与到改革中来，规定改革方案必须多少员工同意才能通过，甚至让其他相关利益者以“听证会”的形式参与。改革的结果岂不是变得完全不同？

　　股权分置的改革要求非流通股东提出的股改方案一定要经过流通股东的同意，这也是改革由“内部人主导型”转向“社会参与型”的一个范例。

　　“社会参与型改革”还能有效地解决“改革风险共担”的问题，或者说“改革压力分担”问题。因为可以让许多部门、许多地方、许多机构、许多组织、许多利益主体都有一种改革压力，而不是所有的改革压力最后都集中在中央政府。

　　为什么过去地方有改革的压力呢？因为地方必须把经济建设搞好，有GDP增长的压力，这等于把改革压力让它分担了一部分。现在GDP作为考核政绩的主要指标这一点要修改，但地方分权、竞争，这一方向是对的。

　　当务之急，需要认识到改革方式的演变，而不是简单地提出终结改革，或者将改革搁置起来。当前真正困扰改革最重要的问题其实并不在于改什么，而在于怎么改。如果不解决改革动力和改革方式等问题，无论改什么恐怕都改不好。

　　有理由相信，在矛盾的重围中，通过“社会参与”的办法寻求“和谐改革”之路不仅可以拯救改革，而且可以为中国崛起打造新的发动机。

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