财政分权推动了中国经济发展

　　世界银行力主分权化改革，但是财政分权到底在多大程度上促进了中国的经济发展备有争议

　　文/本刊记者 刘建辉

　　与印度尼西亚和菲律宾的“大爆炸”式改革和泰国与柬埔寨的“谨慎行动型”不同 ，世界银行将中国的分权化进程归为“渐进主义型”，认为其采用的是“零敲碎打”的方式。报告的作者认为，中国政府做出了一些临时性的政策决定，并通过了直接影响地方政府的法律(其中一些属于分权化，一些则属于重新中央集权)，但分权化不是一种正式的已形成文件的政策，相反而是着眼于历史事实和更全面的政治和经济改革。

　　中国的分权化改革集中在行政管理和财政方面，地方政府支出所占比例是6个国家中最高的。近期，中国的政府间改革变得更加温和，其重点限于对现存的中央和省之间的财政转移制度进行均等化的调整。那些着眼于解决更为基本的问题(比如地方债务的问题)的改革措施似乎不会很快出台。

　　武汉大学税法研究中心主任熊伟介绍，自从1949年新中国建立以后，我国一直在探索进行纵向财政分权，即便在统收统支的年代也不例外。世界银行在2002年的一份调查报告中提到，中国辽阔的幅员给有效的中央控制所带来的障碍，使得中国通过一种精巧构建的，一直具有类似联邦特征的政府间框架来强化分权化趋势。

　　熊伟认为，总体来说，由于我国实行单一制的国家结构形式，中央对地方财政的控制非常强，财政分权其实只是一种“财政放权”。

　　分权过程中存在诸多问题

　　与其他东亚国家一样，分权化改革在中国也不是一片坦途。

　　世界银行早在2003年4月的《东亚城市的转型》报告中已经指出，在中国69%的公共开支发生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出发生在省级以下政府。中国的许多市县提供了近100%失业保险和社会保障福利支出，县乡两级政府也提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出，和55%-60%医疗卫生支出。

　　但是地方政府在承担义务的同时并没有获得足够的权力。熊伟认为，从财政分权的内容上看，中央与地方的权力明显不对称，对地方财力的剥夺过于严重，造成地方政府入不敷出，无力负担基本的公共开支。

　　虽然中央政府在法律和政策上对地方政府保持了强有力的控制，但是在实际工作中，地方政府却经常存在不规范操作。中央机构和地方政府之间的矛盾通常是围绕分权化的速度和资金问题。地方政府对中央强加的财政限制提出了非议，并且在正常的预算之外增加地方税收来作为回应。世界银行曾做出估计，由于监控和管理体系不健全，几乎有一半的中国地方政府收入没有进入正式的地方预算。由于地方政府对当地税收政策的权力受到限制，地方政府已经开征了大量“不合法的”预算外收费，产生了一些扭曲效应。

　　另外，某些责任还不明确，各级政府之间职能重叠的现象还很普遍。中国没有一部全国性的法律来明确各级地方政府的职能，支出任务的分派由省一级决定，从而各地的做法不相同。

　　世界银行的报告提到，在中国和越南，计划和预算环节之间协调不够使得计划往往大大超出了资金能够负担的范围。预算过程往往效率很低，而且只有很不严格的时间进度安排。中国的预算过程往往到财政年度开始前两个月才开始；由于每一级政府在制定自己的支出和转移计划之前都必须等下一级政府提供信息，这给体系整体造成了延误。

　　世行驻中国代表处首席经济学家郝福满认为，“按照财政支出比例衡量，中国是世界上分权化程度最高的国家之一。如果能够采取改革措施，对一些地方的支出责任进行重新分配，提高地方税收的自主权，更平等地分配财政资源，将有利于中国的分权化发展。”

　　世界银行的报告认为，分权化给中国带来的影响整体来看是正面的。在财政支出方面，从1978年到2001年，中国教育支出占总支出的比重差不多增长了两倍(从6.7%增至18%)。在识字率方面，从1982年到1999年，文盲人口的比例有所下降，在相对贫困的地区下降得尤为显著。在基础设施方面，地方政府的基础设施投资目前还保持在较高的水平，而不像在菲律宾那样出现反复。

　　但是财政分权到底在多大程度上促进了中国的经济发展，在学术界还是个颇有争议的问题。在主流经济学家之间，对这个问题的看法甚至是完全对立的。著名华裔经济学家钱颖一通过自己的一个理论模型，对地方财政分权的正面意义给予了很高的评价，而北京大学中国经济研究中心教授姚洋却提出，要警惕财政体制过度“联邦化”。

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