陈干全：禁瓜令中的博弈 弱势群体代言人在哪里

　　陈干全

　　[案例]

　　今年夏季，和往年一样又是高温酷暑，品尝西瓜成为市民解暑清凉的最好选择。然而，郑州、南京等地相继出台禁止运瓜农用车进城的规定，演绎出一幕瓜农落泪、市民流汗、 城管受累的人间正剧。

　　据有关报道，2005年6月20日，南京禁止农用运瓜车进城后，大量运瓜拖拉机、三轮车被挡在城外。为了能够早点进城，一些瓜农只得高价租用中巴、面的或厢式货车，重新装运起西瓜。而更多瓜农不得不含泪“打道回府”，或将西瓜贱卖给瓜贩，或就地低价销售。与此同时，南京市区西瓜零售价继续上扬，城内城外价格相差三四角钱。

　　在当地政府看来，今年南京的瓜车进城新规主要是为了服从创建文明城市的需要。农民运输瓜果的拖拉机和三轮机动车车况较差，不但影响交通，还存在安全隐患，而且一般都是夜里进城，噪音也容易扰民。

　　[解读]

　　“禁瓜令”涉及各方利益诉求

　　禁止农用运瓜车进城，是城市政府管理者为治理城市而发的政策指令，看起来只是一个城市交通管理的新规，不期却使卖瓜者和买瓜者同时陷于其中，更不包括那些专门依靠所谓身份地利优势赚取差价的倒爷们。因此，这一次的所谓新政，就值得我们仔细解读利益各方的出发点，以便更加公正地看待事件本身。

　　首先看城市管理者，或者说地方政府。管理地方事务，维护一方平安是他们的重要职责，此外，还要确保城市在各种评比中占一席之地，获得文明城市、卫生城市、环保城市等一些称号，这些是除了GDP等之外的重要政绩指标。因此，城市管理者是不能容忍与上述诉求不一致的现象出现的。比如前些年在各大城市出台的“禁讨令”就是运用管理力量把影响市容的“乞讨者”赶出繁华的市区，影响较大的则为发生在广州的“孙志刚”事件。对于那些希望在城市谋生却没有取得城市“暂住”许可的农民，城市就无法成为美丽的花园，还可能是丧身之地。

　　站在管理者立场，农民运输瓜果的拖拉机和三轮机动车车况较差，禁止运瓜车进城，完全是迫不得已的做法。其实这些问题同样困扰国内许多城市政府，甚至有人引用交通法规，认为南京的做法是完全按照交通法规实施的。这足以让人看出城市管理者对这一事件的重视。但是，瓜车进城，关联到农民、市民等多个利益主体，涉及到市容、环保、农民增收等多个问题。政府要做的是，在多个利益主体间寻求利益的妥协和平衡，在不同问题间分个轻重缓急，找到妥善解决的因应之道，而不能畸轻畸重，只顾一点。

　　而且，一项政策出台还应注重执行的协调性，如果出发点是好的，但执行不好，政策的效果就很难体现。据介绍，南京市在制定瓜车进城新规之前，相关部门专门到浦口区、安徽的滁州等西瓜产量较大的地区调查研究，并与当地政府部门沟通，协商制定禁止农用车进入南京城区售瓜的配套措施。当地政府部门都表示支持瓜车进城新规，并负责向农民宣传解释，鼓励他们改用货运汽车进城售瓜。浦口还准备拿出一部分财政经费，对瓜农进行补贴，同时酝酿在江北建立三个大的瓜果交易市场，方便瓜农进行西瓜交易，等等。但是，因为这些配套措施都没有及时落实，使得瓜车进城新规的效果不尽如人意。另据报道，郑州市城管在依规定管理瓜农时，发生了殴打瓜农的悲剧，让地方政府在道义上大受谴责。可见，即使出发点很好，也符合管理者意图，未必能确保政策有效推广，更谈不上社会效果。

　　其次，瓜农作为这一政策的利益主体，其利益诉求必须加以考虑。

　　作为种瓜者，当他把自己的产品拿到市场出售时，利润最大化就是他的追求，这样一来，节约成本、选择最佳销售地点、逃避征费等都是瓜农首先考虑的。相对而言，城市的环境、交通规范乃至于城市文明形象等都很难进入他们的筹划之中。于是，尽管我们对瓜农的辛苦报以同情，但却不能赞同他们为了自己的利益而影响城市固有的运行规则。正因为如此，包括合肥市在内的全国许多城市都出台规定，规范瓜农卖瓜，这种做法在很大程度上获得多方面认可和支持，并没有出现如南京市的问题。

　　因此，南京的问题不在于政策的立意，而在于政策偏差，包括决策的偏差和执行的偏差。对于瓜农进城，是城市管理者无法阻挡的事实，对此只能采取疏导的办法来进行规范管理，而不是一律禁止这样简单的行政管理手段；既然做了禁止规定，那么就应该预测到可能出现的问题，如果不能在执行中加以化解，就不可能期望政策有好的效果。

　　再次，城市市民无疑也直接牵涉到瓜农事件之中。

　　由于禁止三轮车和拖拉机进城，增加了运费费用，西瓜进城成本提高，受此影响，南京市区的瓜价一斤平均上涨了0.1元，普通西瓜最高已卖到0.8元一斤。这直接影响了市民的利益。

　　从南京市市民的反映中，我们也看到他们不同的利益诉求。一些市民质问政府，为何在制定措施的时候就不能够体现出一种人性化的管理方式呢？市容等部门完全可以通过收取瓜农适当的费用、规定在某段时间进城、采用四轮车拖运西瓜来尽量减少污染噪音，这些方法都是可行的，为什么总是一纸禁令？城市管理明显缺乏灵活度，管理的根本在于疏而不是堵。更多的市民则采取同情态度，同时对新规带来西瓜涨价表达不满。与此同时，也有不少市民表示理解政府的做法，在他们看来，维护城市文明有序是政府的责任，更是市民的责任，从长期看，规范管理是最好的途径。

　　从上述各方的利益诉求分析中，我们清晰地看到，在利益多元化的时代，在媒体有效肩负起监督职责的公共时代，公共政策就是利益博弈的过程和结果。而我们关注的重点还在于，在利益博弈时代，谁将肩负农民这样一个弱势群体的代言人角色？

　　[启示]

　　利益博弈时代已经来临？

　　尽管许多人对“多元”抱以戒心，但却不得不认同利益分化的现状。社会学者首先疾呼：中国进入利益博弈时代(孙立平)！在他看来，利益博弈时代的到来有其客观性，它是市场经济机制和社会结构分化两个因素双重作用的结果。如何使利益博弈的合法化、如何为利益博弈提供合法的舞台，有三个问题迫切需要通过政府转型来解决：

　　一是政府的超越性与公正性。近年来，我国经济生活中的利益关系失衡，往往是与一些地方政府和部门直接介入市场活动甚至成为市场中的利益主体有直接关系的。

　　二是利益主体发育的均衡问题。目前我国利益主体的发育是相当不均衡的，强势过强，弱势过弱。如果没有中央政府的介入，市场中的博弈几乎是一边倒的。

　　三是利益博弈的规则化。当务之急，不是禁止利益的表达和博弈，而是需要为利益的表达和博弈设立制度安排，保障利益博弈能够健康有序地进行，以促进相对和谐的利益关系和利益格局的形成。按照利益博弈时代的基本逻辑，私人利益是通过市场交易完成的，在一个较为健全的市场机制中，博弈双方信息畅通，规则既定，基本能够实现公平；然而，在公共领域，比如公共政策一旦纳入利益博弈体系，则如何保障博弈双方的利益，就是政府需要考虑的问题。换句话说，一旦弱势集体不能占有正常的利益表达方式，则谁可为之代言？

　　谁来充当弱势群体的代言人？

　　在利益多样化的大背景下，农民无疑是沉默的大多数：

　　首先，他们没有自己较为健全的组织，又缺乏组织起来的自觉性；其次，他们缺乏利益表达的经济基础，难以组织强大力量为自己说话；再次，他们的声音在城市的远方，难以快捷地传到决策官员的耳边；最后，农民习惯了权益被疏忽，即使利益受到损害，也尽量自我消化。

　　所以，我们看到当千辛万苦把瓜运到南京却进不去城市的农民流汗又流泪时，你能强烈地感觉到他们的无助。这种无助甚至一度感动了市民和记者，他们都已经做了他们所力所能及的事情(为瓜农鸣不平，尽可能多买西瓜等)。特别是媒体，在整个事件中有效报道了事实真相和事件进展，促进更多人关注事件本身以及其影响，是媒体本能地承担起维护农民群体利益的责任。看看近年来披露的各种公共事件，几乎无一例外媒体起到重要作用，自然成为弱势一方的代言人。

　　然而，依靠媒体来维护权益，毕竟是一种制度外安排。建立保护像农民这样的弱势群体利益的长效机制，把维护利益博弈各方合法利益纳入公共管理之中，是摆在各级管理者面前的紧迫任务。

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