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梅新育
出口退税政策的再次微调，无疑将令地方政府财政负担明显减轻，企业可望更加迅速地得到退税款。
这些好处都是立竿见影的。但要衡量一项财税制度，经济效率和其奉行效率二者不
可或缺。无疑，出口退税制度有着良好的经济效率，因为这项制度能够使本国出口商品和劳务在平等条件下参与国际市场竞争，无需在承担国外税收的同时额外承担国内的双重课税。然而，出口退税制度的奉行效率却有待进一步提高。
本来，作为一项制度，出口退税的效率因为操作手续繁冗而受到影响。更为关键的是，在我国现行税制下，出口退税制度因其受益者和成本承担者分离的内在矛盾而进一步降低了效率。在理论上，由于出口退税能够促进企业发展，最终增加政府的税收收入，所以并不会加重财政负担；但在实践中，由于存在受益者和成本承担者分离，往往会有一方不堪重负，导致出口退税制度不可持续。
从1994年税制改革至2003年，我国由中央财政承担全部退税支出。而在上述机制下，出口退税最终促进增长的税种是增值税、营业税、所得税，其中增值税是中央和地方分享，营业税是地方固定收入，所得税按照企业归属由中央和地方分享，其中没有一个由中央独占的税种。出口退税的受益者和成本承担者不统一，直接加重了中央财政负担。正是出口退税额迅猛增长，使1994年税制改革改善中央财政状况的目的落空。
为了遏制出口退税支出无限增长，我国实行了预先制订出口退税计划的办法，但问题是政府事先不可能预知当年出口和出口退税的数额，指标定低或定高了都会引发一系列问题。合理的做法应当是征收多少就退多少，但受益者和成本承担者的不统一，迫使中央政府不得不通过计划对这项支出加以封顶，否则必然成为中央财政的“无底洞”。
为解决中央财政承担过重的问题，出口退税制度从2004年开始进行改革，即按照增值税中央和地方分担退税支出(分享比例75∶25)的办法。这种办法虽然消除了受益和成本承担分离矛盾，却造成了各地区之间的受益和成本承担分离矛盾。因为当初征收增值税的是厂商所在地政府，最终退税的却是出口商所在地政府，厂商和出口商可能同处一地，也可能分处异地，在后一种情况下，就会形成出口商所在地向厂商所在地的财政转移支付。出口商所在地政府为了消除这种额外的负担，通常会采取限制出口、鼓励加工贸易而限制一般贸易、停止退税、限制出口企业采购外地货物等措施。这些措施要么限制了企业的增长潜力，要么妨碍提高出口效益，要么造成国内市场分割，都存在消极后果。
此次微调之后的出口退税制度，在一定程度上回到了2004年之前的旧出口退税制度。但只要实行以增值税为主且增值税为中央、地方分享税种，受益者和成本承担者分离问题就不可能消除，我国出口退税制度的奉行效率就不会高。要根除这一矛盾，选择有二:一是改增值税为销售税/消费税，因为出口商品没有在国内消费，因此没有征税，也就无需退税了。但这种改革要求我们税收监管部门能够有效监控全国千百万商家发生的销售/消费行为，但短时期内不可能指望做到这一点。比较现实的选择是将增值税改为中央税种，相应由中央财政承担全部出口退税支出，这样可以彻底消除受益者和成本承担者分离问题。
也许，这是未来出口退税制度进一步调整的方向。
(本文作者为商务部研究院研究员)
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