减少行政审批经济更有活力

　　对话者：盛洪山东大学教授、天则经济研究所所长邹蓝

　　只有持续推进行政审批制度的改革，才能适应社会经济发展的需要。深圳建设经常性的行政审批机制，让减少审批事项这项工作常态化，这是很好的。如果行之有效而向全国推广，那么就更加有意义。

　　邹蓝：在计划经济短缺经济时代，行政审批制度是政府调控经济，管理社会事务的一种重要手段。但是从计划经济向市场经济转轨的过程中，有些行政审批制度暴露出越来越多的弊病，主要是制约经济发展和诱发腐败。

　　因而在转轨过程中，政府职能也需要转变，其核心内容就是审批权的改革。政府职能的定位要在逐步减少政府审批审核中进行，目的是建立适应市场经济体制需要，适应世贸组织规则的新政府管理模式。

　　深圳市也非常重视这方面的工作，市政府办公厅和市政府法制办草拟的《关于推进行政管理创新加强政府自身建设的实施意见》已获市政府常务会议原则通过，即将下发。其中提到，要进一步深化行政审批制度改革，规范行政行为，建立经常性的审批事项审查机制，变阶段性审批制度改革为经常性改革，进一步减少审批事项，成熟一个取消一个；同时进一步规范行政许可行为，涉及多个部门办理的行政许可事项，有条件的要实行统一办理、联合办理、集中办理。你对制度经济学研究很深，对行政审批也有深入研究。深圳商报读者想听听你的意见。

　　盛洪：对于深圳的行政审批制度改革，我一直比较关注。深圳这方面的改革力度，与深圳的市场经济发展水平是相称的。

　　制度经济学家已经证明，稳定的受保护的产权能够使人产生“恒心”，从而激励人们进行长期投资。这是世界近代以来经济增长的一个重要原因。关键在于，产权不仅是对某一有形物体的权利，更是一组行为权利，其中至少包括自由进入市场的权利，和自由谈判并且成交的权利。假如一个社会只是声称人们可以拥有某物，却限制他们进入市场买卖此物，或规定他们只能按规定的价格买卖，实际上等于侵犯了人们的产权。严格的行政审批制度阻碍企业和个人进入市场。计划经济之所以要改革，就是因为这种审批限制了企业和个人的权利，制约了经济发展的潜力发挥。

　　一旦行政部门可以自我授权，一旦下级行政部门可以自行扩大上级行政部门授予的权力，行政部门就随时可能侵犯人们的交易和定价的自由，从而损害人们的产权。人们对自己的产权的安全性没有稳定的预期，显然就不能有效地生产和投资，这将导致资源配置效率的下降。因此，中央政府到地方各级政府执行《行政许可法》，进行行政审批制度改革，不仅促进经济发展，而且是符合市场经济需要的。

　　我国宪法已经明确规定，我国的经济制度是“社会主义市场经济”，它意味着“自由进出市场是普遍的权利”。我曾在“谁来许可‘许可制度’”一文中指出，许可制度是偏离市场普遍权利的“特定制度”，只有在证明市场失灵的前提下才能设立；在法律上，就要遵守宪法认可的严格程序。

　　邹蓝：严格的行政审批制度，很大程度上与产品短缺有关，不计划、不审批就会出问题。现在多数产品已进入过剩的时代，行政审批已经不合时宜了。取消审批制度的周边制度环境也开始成熟。

　　盛洪：的确如此。取消过时而不合时宜的行政审批，是有利于提高效率，发挥市场潜力的。不过，市场经济并不是无政府经济，许多方面必要的管制还是需要的。在国家的《行政许可法》覆盖之下，通过合法程序确立的行政审批，就更具有合法性。这个法律是经全国人大通过的。各地政府落实执行上位法，从程序上是合法的，也是符合全国改革方向的。

　　从合法性角度看，人大不授权，行政部门是不能擅自立门槛设置行政审批项目的。反之，取消这些门槛，也需要由人大提出和监督实施。进入市场是普遍性的权利，而实施管制，是一种特权。当然，任何社会经济体中，一定的管制都是必需的。这需要行政部门要向人大表明，实施某些管制，是因为在市场失灵的同时，政府有效。双条件具备才可以。市场有效配置资源时，我们无须干扰。政府失灵时，也无法执行行政审批。如果仅把行政审批制度改革视为行政部门的事，实际上就等于承认行政部门有权设立审批项目。正是因为没有从限制行政部门权限上改革，从全国情况看，现在一些地方在取消行政审批项目方面有回潮现象。

　　邹蓝：1998年和2001年，深圳已经推行过两轮行政审批制度改革。作为全国最早通过行政主导来推动行政审批改革的城市，因为《行政许可法》的实施，又开始推进行政审批制度的第三轮改革，《行政许可法》对于改革，有什么新的指导意义？

　　盛洪：《行政许可法》规定，设立行政许可并实施，都应当有法律依据。根据《行政许可法》，国家部委规章、文件等，是不能作为行政许可设立依据的。

　　但在各地目前实施的名目繁多的行政许可事项中，依然有一些是以往依据部委规章、文件设定的。因为条块关系，在有关文件撤销或修改前，地方政府对这类行政许可项目作保留处理。显然从中央到地方各级政府要认真清理违背《行政许可法》规定程序的行政审批项目。

　　计划经济时代已经过去，但是有些行政机构依然想保留并行使以往的过大的权力而越界。比如有些地方的工商管理部门还在企业年检时要求参加指定的学习班，甚至一些行政部门的科级机构也敢出文件规定企业必须如何如何。

　　因此，只有持续推进行政审批制度的改革，才能适应社会经济发展的需要。深圳建设经常性的行政审批机制，让减少审批事项这项工作常态化，这是很好的。如果行之有效而向全国推广，那么就更加有意义。“新特区意识”对话录(二十五)

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