公共服务改革中的政府与市场

　　市场的扭曲源于政府职能不到位。改革的方向不是强化政府弱化市场，而是通过完善政府职能来加强市场机制的作用

　　□ 张春霖/文

　　最近一段时间以来，常看到一个显然来自官方的说法，说中国的经济发展进入了一个 关键时期，这个时期既是“黄金发展期”，也是“矛盾凸显期”。矛盾最为“凸显”的领域之一，恐怕就是教育和医疗卫生这两个主要的公共服务行业。公共服务领域的深层次改革显然已经十分紧迫。但是下一步究竟该怎么改？有些问题恐怕还需要更深入更具体地加以考虑。其中一个核心问题就是如何科学界定政府角色，实现政府和市场的有效结合。

　　科学界定政府和市场在公共服务中的角色，首先须对服务的“付费(financing)”和“提供(provision)”这两个问题作出区分。服务不管由什么人、什么机构来提供，都是有成本的，没有“免费午餐”。因此，任何体制首先要解决的一个问题都是谁来为服务付费，为提供服务发生的成本如何补偿。至于服务由什么样的提供者(公立还是私立，营利还是非营利)来提供或生产，则是必须与付费问题区别开来的另外一个问题。

　　从这个角度看，过去20年的改革中，在教育和医疗卫生行业发生的市场化倾向，主要是发生在付费机制上，具体表现是两个方面：一是服务的付费责任由政府向消费者个人转移，成本补偿更多地依赖于向用户收费；二是允许教育和医疗卫生机构的管理人员和职工的收入与单位的创收收入密切挂钩，有的几乎与分红和计件工资相差无几。

　　把这两者联系到一起的历史背景之一，是政府的财政压力。今天，面临公共服务领域的严峻形势，政府首先需要深化财政体制方面的改革，调整财政开支的优先顺序，理顺政府间财政关系，采取果断措施大幅度增加对基本公共服务的投入和对落后地区、低收入阶层的财力支持；同时需要改革事业单位的薪酬制度，收回管理人员和职工已经获得的那部分事实上的“剩余索取权”，弱化这些机构的营利动机。

　　但是，在服务提供方面，现在存在的问题恐怕不是市场太多、政府太少。比如，从所有制结构看，无论是教育还是医疗卫生行业，公立机构仍然居于绝对统治地位，民办机构的参与极其有限。下一步改革的方向是什么？是继续巩固和扩大公立机构的市场份额，还是扩大民办机构的参与？当然，简单地照搬国有企业改革的做法，通过产权改革来改善公共服务提供肯定是一个误区。但也必须看到，公立机构相对于民办机构，有很多内在的制度弱点。比如管理人员和机构的行政化、官僚化，更在乎对上级主管部门负责而不是对消费者负责，等等。同时，在主管部门行使行业监管职能、公立机构一统天下的情况下，民办机构的进入面临很大困难，与公立机构平等竞争几乎不可能。因此，在服务提供方面，改革的方向恐怕不是继续巩固和扩大公立机构的垄断地位，而是尽快采取措施扩大民办机构的参与，尤其是那些由具有慈善心或事业心的民间人士和团体举办的、货真价实的非营利机构的参与。

　　应该强调的是，民办机构和公立机构的市场份额，是一个服务提供的问题，而不是付费问题。在这个问题上，有两种常见的误解：一种是希望通过扩大民办机构的参与，吸引“社会资金”来减轻政府的财政压力。从投资的角度看，民间投资开办一个学校，确实可以节省政府的投资。但从服务付费的角度看，民间办学的成本也必须收回。因此，成本的补偿是应该通过向学生收费还是由全体纳税人承担？这仍然是政府无法回避的问题。学校是公立还是民办，与此没有关系。

　　另一种相关的误解是，公立机构提供服务具有公益性质，因而其价格可以比民办机构更便宜。基于这种看法，很多人把公立机构直接提供服务看作是实现公平性目标的一种手段。其实在很多情况下，公立机构的服务价格可以更便宜，是由于国家实际上已经给他们提供了隐性补贴。因此，国家开办公立机构提供服务，并不是实现公平性目标的一种有效手段。解决公平性问题除了民间捐赠，主要还是要靠国家为一些服务付费。给公立机构隐性补贴而降低其服务价格，其实不过是一种不透明的、软约束的供给方付费。通过管制而强行压低公立机构的一部分服务价格，对另一部分服务价格则“给政策”，网开一面让这些机构去赚钱，其后果更为有害。

　　考虑政府与市场的关系，需要注意的第二个问题是政府与市场的互动和互补。就对服务提供者的激励和约束而言，政府、消费者(公民)和服务提供者处于一种三角关系之中。对服务提供者的有效约束，来自政府和消费者的共同作用以及由此导致的服务提供者之间一定程度的竞争。从这个角度看，目前体制的问题既不是政府太多市场太少，也不是市场太多政府太少，而是政府和市场的作用都不到位。

　　在典型的市场机制下，对生产者行为进行约束的最主要力量是消费者。在教育和医疗卫生这两个行业，现实的情况不是生产者“怕”消费者，而是消费者“怕”生产者。其中根本的原因，是教育和医疗卫生这两种服务信息不对称因而市场高度不完善，政府的职能又没有跟上，既没有充分、独立的监管，又没有赋予消费者足够的权力。结果是，处在供给方的教育和医疗卫生机构已经被注入了强烈的营利动机，而来自政府的监管和来自需求方的约束却十分薄弱。这就如同是放出了洪水却没有修好大坝。

　　为什么出现这种情况？至少在一部分场合，原因之一是因为政府一方面应该和消费者坐在一条板凳上，对提供者进行监管和约束，保证老百姓得到满意的服务；另一方面需要监管和约束的提供者又恰恰是自己直接开办和控制的机构。在教育和医疗卫生这两个领域，解决这样的利益冲突不能简单地靠“管办分离”。但在政府内部，对这两种职能作出尽可能清楚的划分，是完全可能和十分必要的。

　　政府的第一职能是“政策制订者”，基本的责任是保证老百姓得到满意的服务，而不是亲自提供服务。在这个位置上，政府的任务是制订政策、分配资源、购买服务、监督和约束服务提供者，地位相当于一个运动会的“主办者”。而政府自己开办服务提供机构则是其另一项职能，其地位相当于“运动员”。只有这两项职能相对分开，民办机构才有可能通过政府购买服务等方式进入公共服务领域，与公立机构平等竞争。如果把消费者的约束、各类服务提供者之间的平等竞争作为市场机制，那么现在的实际情况应该说是政府职能不到位导致了市场的扭曲。改革的方向不是强化政府弱化市场，而是通过完善政府职能来加强市场机制的作用。

　　最近，在公共服务领域发生了两件值得关注的事情。一是山西省榆社县委因本县学生高考成绩滑坡，在电视上向全县老百姓正式道歉；二是北京市海淀区把过去由卫生局和文化局管理的28家事业单位划出去，成立一个类似于国资委的“公共服务委员会”统一管理，卫生局和文化局的职能随之转换。有一点应该肯定的是，榆社县委和海淀区政府在直接开办服务提供机构的同时，都已经开始努力寻找自己的另一个角色，那就是坐在消费者的板凳上，对服务提供的结果承担责任。

　　所以，总体上来看，为了实现政府和市场的有效结合，必须具体分析行业、地区和所涉及的服务的实际情况，科学地界定政府在公共服务中的角色。政府职能不足的要强化政府作用；市场作用不足的要强化市场的作用；而在政府与市场存在互补关系的场合，则要同时强化二者的作用。在这个问题上，需要特别注意防止改革思路被“钟摆式”的简单化思维所支配。-

　　作者为经济学博士，公共问题研究专家

　　(本文刊于8月8日出版的《财经》2005年第16期“观点评述”栏目）

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