国家利益不能滥用 拾金不昧高估公众道德水准

　　

　　就物权法三审草案，著名法学家江平等接受了本报的采访，访谈围绕国家财产的保护、野蛮拆迁、拾遗物补偿金争议、业主维权，以及未来民法典的起草等热点话题展开。

　　人物介绍

江平 中国政法大学终身教授、原校长，《物权法》起草专家小组负责人

王轶 北京大学法学院副教授、法学博士

陈华彬 中国社科院法学所研究员、教授、法学博士、《物权法》起草者

　　保护国家财产入法不等于轻视私产

　　物权属于私域范畴，它天生与公共领域刻意保持一定的距离。然而，时代变迁使得这种距离也在缩短。这次新的物权法草案强调“国家、集体和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占、破坏国家、集体和私人的财产”，就体现了这一点。

　　新京报：国家财产所有权是否属于物权法保护的对象？

　　江平：这个问题应该从两个方面来看。财产包括动产和不动产，而动产和不动产中有相当一部分是国家财产，如果涉及到国家财产，那么在这个意义上说，国家财产也就是国家利益。物权法要对财产进行平等保护，既保护私人财产，也保护国家财产；不能只强调一方面。过去强调保护国家财产就是保护国家利益，这不对。但现在也不能够只强调保护私人财产利益。在这个意义上说，保护国家利益有一定道理。

　　王轶：物权首先是所有权，那么国家所有权是不是就是国家利益这是个争议很大的问题，如果强调说国家所有权就是国家利益，保护国家所有权就是保护国家利益，那就意味着我们要对国家所有权设置跟集体所有权和私人所有权不同的保护规则，这个是违反民法上的平等原则，也是违反物权法对于所有物权一起保护这样一个精神。

　　新京报：既然如此，在物权法领域，国家利益和私人利益又是什么关系？

　　江平：不能笼统地、无限制地使用国家利益，把国家利益跟私人财产、私人利益相对立，讲国家利益高于私人利益，私人利益必须服从国家利益，这不对。当“社会公共利益”需要的时候，可以征收私人财产，而不是说当“国家利益”需要的时候，可以征收私人财产。这个用词很重要，因为国家利益有时并不明确，所以还是避免使用“国家利益需要的时候征收私人财产”这样的说法。

　　王轶：我们今天所有的国家利益应该作一个严格的限定：国家在整体上具有的政治利益、经济利益和安全利益。这种国家利益当它在和一个民事主体的私人利益处于冲突时，可以把私人利益放在靠后的位置甚至放弃私人利益。

　　新京报：在保护国家、集体和私人财产方面，物权法三议稿与以往有哪些变化？怎么评价这些变化？

　　江平：三议稿增加了关于保护国家财产利益和集体企业利益的内容。我想这有它进步的意义，也可能会造成理解上的分歧。积极的意义无非是我们确实应该防止国有资产被非法侵吞或流失，这是绝对必要的。如果国家财产被无故侵犯，得不到应有的赔偿，侵犯者不承担任何法律责任，这当然不好。

　　但也不要理解为国家利益、集体利益就优先于或者高于私人利益，或者它们是不同样、不平等的。

　　新京报：私法传统悠久的国家怎么规定国家财产、集体财产的？

　　江平：西方国家没有所谓集体所有这个概念，这是中国所特有的，但财产本身分为私人所有和国家所有，这是各国都有的。但在法律中区别保护，这可能是中国特有的。德国民法典、法国民法典、日本民法典都没有对国家财产和私人财产进行区别保护。但也要看到，不少国家和地区专门立法保护国有财产，比如日本和我国台湾地区都有专门的国有财产法。

　　新京报：对国有资产保护进行专门立法，是基于什么考虑？

　　江平：因为国有财产和私有财产有个很大的不同：私人财产的归属和支配很明确，国家财产权属比较明确，但支配问题比较复杂。首先，谁有权代表国家来行使权利？

　　国家是一个抽象的东西，权利由国会来行使？政府来行使？

　　还是由政府某个部门(如财政部)来行使？所以专门立法保护国有资产是可以的。许多国家也是采取了这个办法。

　　行政、刑事责任入法有待商榷

　　权力必须受到法律的限制，这是人所共知的事实。物权法草案在这方面做了不小的尝试：草案第四十三条规定，“侵害物权，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，应当依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　新京报：在民事法律中规定行政责任和刑事责任，这该怎么看待？

　　江平：三议稿规定的这些内容，是值得商榷的。这些内容不是民法应该规定的，世界各国也没有一个在民法典里规定刑事责任。我们正在制定国有资产法，有些问题可以在国有资产法里规定，所以我不赞成把刑事责任也写进民法典。同理，将行政手段写进物权法也容易产生副作用，物权法不应该突出这种色彩，以免造成国家财产、集体财产不同于私人财产，应有特殊保护这样的印象。

　　新京报：物权法三议稿为什么规定国家财产的有关内容以及行政和刑事责任条款？

　　江平：有意识形态和现实的原因。意识形态的原因恐怕是社会主义国家强调国家财产、全民财产和集体财产以及公有制，似乎公有制决定了国家财产要高于私人财产，公有制是经济基础，宪法里边都有这些类似内容。

　　人们往往认为，不注意这个问题会不会改变我们国家性质。现实的原因就在于，通常私人财产保护有确定主体，不是随便容易被别人侵犯；但国家财产现在确实是很容易被侵犯的，尤其在国企改制过程中，国有财产流失，所以人们基于对现实的忧虑，提出这些建议也是可以理解的。但是我觉得有些写法还是需要再斟酌。

　　新京报：您在不同场合谈到要从制度上抑制公权力滥用，前不久您在凤凰卫视的节目中也谈到要警惕国家公权力侵犯公民私权利。前面提到的物权法三议稿有关规定，是不是容易导致国家公权力在物权领域滥用的可能？

　　江平：公权力对私权利的干预或者侵犯，这是现在的主要危险，我一直这样说。

　　私权利跟私权利之间的侵犯，当事人到法院去，法院只要能公平解决就好办。公权力和公权力之间发生冲突也好办，我们现在终究有党的统一领导，有什么纠纷，党的内部系统也许就能解决。最大的问题是公权力对私权利的侵犯，这主要涉及到私权利被侵犯的几种途径，现在主要在于征收征用。法律明确规定，对私人财产进行限制和剥夺必须有法律依据。

　　没收有没收的依据，财产保全扣押有保全和扣押的依据，这些问题还比较好说。难点恰就在于，如果是社会公共利益的需要，公民该怎么办？比如城市要建设，国家经济要发展，因此征农民土地，动老百姓房子，这一部分现在矛盾冲突比较大。老百姓并不是因为其自身违法行为导致财产被没收扣押而有意见，而是因为社会公共利益需要把公民财产给拿走而有意见，所以在这方面看来，从制度上抑制公权力侵犯公民私权利是最根本的。

　　新京报：面对这样一种社会现实，从法律设计上讲，怎样让公权力和私权利在各自轨道上各行其是？

　　江平：现实社会中，私权利并非在任何情况下都是绝对的。自由没有绝对，自由有个边界和限度，关键在于确定这个限度和边界在哪里，什么情况下公权力可以介入私权利，什么情况下公权力不能够介入私权利？这个界限要弄清楚。回到我们的话题上来，这个界限也是民法典或者物权法要规定的。物权法规定了征收征用，但现在还是比较简单。所以我觉得我们现在要限制公权力的滥用，关键是要确定公权力介入的限度。

　　新京报：怎么评价物权法三议稿对此的划界？

　　江平：第一，“社会公共利益需要”没有确切解释，往往可以被滥用。世界各国也都规定社会公共利益需要时可以征收，但人家是区分社会公共利益需要和商业需要的。现在往往将商业需要也理解为社会公共利益需要，只要城市发展、城市需要，哪怕搞超市、搞各种娱乐经营场所，也被认为是公共利益。这是不对的。

　　再一个就是如何补偿。现在的写法是“有国家规定的，依照国家规定补偿；没有国家规定的，要合理补偿”。这话也有不准确的地方。什么叫国家规定？北京市政府规定是不是国家规定？一级政府的规定是不是国家规定？国家是一个空的东西，如果政府代表国家，那么在不同的具体事务中，是地方政府还是中央政府？如果是，地方政府到哪一级可以代表国家？县政府做出的规定是不是国家规定？所以这种说法不准确。

　　第二，如果国家规定错了怎么办？是不是应该启动国家赔偿？如果政府做的规定错误怎么办？公民能不能起诉？不是说国家规定就一定合理，所以对这种规定我很不以为然。我觉得我们一定要把法律中每个用词的含义明确，必须是由法律或者法规来明确。比如，“合理补偿”应该得到明确：市场经济下，所谓“合理”就是合乎市价。再有，“给予安置”这种话很不准确。我是很不同意民法中使用这样的语言。

　　王轶：立法机关很难确定什么叫妥善，叫合理补偿，政府也不能，它只能设立一些听证程序来听取民意，只能靠法官来确定和判断。

　　拆迁补偿标准也应列入司法审查对象

　　物权法草案第四十九条规定：为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用自然人、法人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。

　　新京报：怎么理解这里的公共利益？

　　江平：在社会生活中，属于“公共利益”的情形是无法列举的，但是可以从反面来说，凡是属于商业开发的，决不属于社会公共利益。商业开发是以营利为目的，所以完全可以把公共利益和商业利益区分开来。搞商业开发要用土地房屋，这就成了平等主体之间的事情，那可以谈判。不能把任何商业开发的利益都叫做社会公共利益。所以我们在社会公共利益上应有更明确的规定，以免被滥用。

　　王轶：从现行法律上看，公共利益包括三个部分，一个是不特定的第三人；与基本的法律价值相联系的私人利益，尽管它形式上看是私人利益，但是它牵涉到基本的法律价值，比如我们每个人的生命利益、健康利益、自由利益；第三是跟最低限度的道德要求相联系的私人利益。你不能用违背最低限度的道德要求去损害私人利益，如果损害了，就违背了社会公共利益。

　　和国家利益相似，它只能做一个大致的界定，无法穷尽。要想明确，也要像国家利益一样，通过立法机关和司法机关的表决程序来使它类型化和明确化。

　　陈华彬：公共利益的界定，专家学者的意见是把它具体化，比如军事用地、国家基础设施用地、国家文化教育用地等。

　　公共利益和国家利益是有区别的，公共利益是不特定的多数人的利益，国家利益是整个国家的利益，包括国家主权、国家安全等。

　　新京报：合法拆迁和非法拆迁界线在哪里？

　　江平：现在的拆迁决定，往往是一纸文件说了算，所以无所谓合法拆迁和非法拆迁。但在实践中有非法拆迁。判断合法非法的界线，从实体法的角度来看，就是法律有没有规定，征收征用土地或者房子，都需要有明确的法律规定。具体的拆迁是不是符合规定？从程序法角度来说，是不是在规划内，是不是经过了相应的批准手续，手续齐全？另外，谁来行使强制拆迁的权力？

　　是由法院来行使还是政府来行使？所以我想就是包含两方面。

　　新京报：法律有没有具体规定事后补偿程序？公民如何申请补偿？

　　江平：地方政府有补偿规定。中国这么大，全国统一规定补偿标准是不可能的事情。县级政府就可以确定征收征用土地，然后给予补偿。

　　如果有关部门没有按规定数额补偿，公民可以告到法院，因为这是具体行政行为；但如果对补偿标准不认同，现在就不能起诉，因为这是抽象行政行为，这是现在一个非常大的问题。

　　新京报：解决这个问题有什么好的办法？

　　江平：修改行政诉讼法。很多学者都建议，不仅对于政府的具体行政行为，而且对于政府的抽象行政行为，如果公民认为违法，侵犯了公民利益，造成了利益损失，也可以起诉。如果没有这一程序，仍然是政府规定多少标准就是多少标准，公民就没有任何申辩的余地。

　　王轶：这里涉及一个问题，拆迁、拆迁补偿的标准包括安置，都应该成为司法机关审查的对象。也就是说，围绕拆迁补偿和安置后纠纷，应当允许法院受理和处理。

　　现在司法实践中，只有围绕拆迁补偿协议的法院才受理。其他纠纷法院无法受理，如果都能成为法院受理和审查的对象，拆迁补偿标准问题就好解决了。立法上不可能确定一个“合理”的限额，只能由法官来根据实际情况酌情裁量。

　　另外，我不同意一个说法，保护了拆迁人利益，国家所有权会受到损害。只要法院可以来行使司法审查，妥善和合理的标准可以由法官来认定。

　　拾金不昧高估了公众的道德水准

　　物权法草案第一百一十六条有关拾得物的规定，不经意间引起社会关注。在有悬赏的情况下，拾得人可以主张报酬；那么，如果没有悬赏呢？

　　新京报：拾得人在所有权人、遗失人等权利人没有悬赏的情况下，是否应享有报酬请求权？

　　江平：这是民法典起草过程中一直争论的问题。有一段时间，专家稿曾经改为“拾得人不论在任何情况下，都享有可以获得一定报酬的权利”。世界各国大体都是这么规定的，但有人认为这不符合中国伦理道德的要求，所以现在区分两种情况：如果所有权人或者权利人有悬赏要求，那么一旦拾得人按照要求返还拾得物，所有权人或者权利人就必须按照悬赏内容履行；如果所有权人或者权利人没有悬赏，则拾得人不得要求报酬。但有人把保管费用认为是变相索取报酬，我不认为是这样。所有权人或者权利人偿还拾得人管理费用，这是绝对合理的。

　　王轶：对于悬赏广告，学界有两种观点，一是单方法律行为说，一是要约说。我认为是一个合同的要约行为，拾得人将物品归还给悬赏人就完成了一个承诺，当然要按照要约中的条件进行支付。如果没有悬赏报酬，那拾得人可以主张必要的保管费用和和有益费用的补充。

　　必要费用包括对遗失物进行保管的费用，捡到宠物打了预防针，这属于有益费用，这是一个补偿的问题。这样一个规定是根据中国国情后采取的一个折中的办法。

　　目前在德国、日本等国，法律规定都可以按照拾得物的财产价值比例主张报酬(3-20%)。这和我国长期以来传统教育中鼓励拾金不昧是有距离的，因此这次草案没有肯定对无悬赏广告情形下的报酬请求权，是我国一个折中的方案。

　　今天是个价值取向多元的社会，人们对同一个价值问题，会得出不同的判断。作为民主的社会，大家找到一个折中点，都比较好接受，目前的物权法草案就是在今天的道德观念和法律背景下的一个折中。兼顾了不同价值取向者的要求。

　　陈华彬：没有悬赏广告，拾得人依然可以索要报酬。从国际惯例看，是遗失物价值的3-20%的报酬请求权。梁慧星版本也是这样规定的。这次草案规定是有漏洞的，不符合国际惯例。

　　“物权法定”应该明确规定下来。只要我们是市场经济的国家，个人是有自身的利益的。

　　新京报：作为法学教育家，您认为，包括大学生在内的青少年应该树立什么样的义利观？

　　江平：拾得物不能够占为己有，应该归还本人；如果拾得人不知道本人，应交给遗失物招领机构。法律不保护非法占有的拾得物，也没有占有时效。这是第一个道德要求。第二，如果公民把拾得物交给失物招领机关，而且尽到了精心保管的义务，在这种情况下，所有权人或者权利人应该补偿拾得遗失物者必要费用。好人应该得到好人的待遇。

　　新京报：社会转型期内，包括物权法在内，法律对新的义利观的塑造会起到哪些作用？

　　江平：这始终是两种观点的争论，一种观点认为，拾得物过了一段时间没人招领，就归拾得人所有；另一种观点认为，如果最后没人招领，拾得物归国家所有。有一段时间，专家稿认为，拾得人尽到相关义务而最后没人招领，拾得物归拾得人所有。但现在的稿子规定归国家所有。这就是我们传统的观念。第二就是拾得物如果归还本人的话，拾得人不能索要报酬。但是从世界范围看，大多数国家规定可以索要报酬。所以在这件事上我们还是保守了一点，比较符合传统道德观念。不背离传统的道德观念，坚守这个底线也有好处，终究告诉人不要通过拾得物来发不义之财，在这一点上物权法草案所透露的信息也很重要，这对于青少年也好，对于所有其他人也好，不要发不义之财。我想这跟现在的道德要求是一样的。

　　新京报：这条规定会不会加剧道德滑坡？

　　王轶：不会的。如果你通过悬赏广告去寻找遗失物，那回头你不去进行报酬的支付，法律也不保护，那就等于失信，这是违反道德的，也是伤害诚信建设的。因此，如果有悬赏广告，法律保护拾得人的报酬请求权也不违反道德要求。

　　如果你拾得遗失物，按照物权法规定，是应当主动寻找失主的。如果你去占用遗失物，那是无权占有，不受法律保护的，可以构成不当得利，也可能构成侵权。当失主发现遗失物，找拾得人索要时对方拒绝就构成侵权。

　　陈华彬：不会。过去我们强调拾金不昧，这实际上是过高地估计了人们的道德水准，人的主观自觉性，普通人做不到。民法通则79条规定，拾得遗失物时要积极寻找失主，不得占有遗失物。这条规定是失败的规定。

　　法律是道德的最低底线。如果你认为捡到东西索要报酬不道德，你可以放弃，需要的时候，你可以依据法律授予的权利力争报酬。

　　现在是个多元化的社会，每个人的追求各有不同，法律应该设定权利。自己是自己利益的最佳判断者。

　　区分所有权助推业主维权

　　业主与开发商之间，因为绿地、车库等引发的纠纷时有耳闻，甚至因此而酿成群体性事件。这次，物权法草案中第二编第六章专门规定了“建筑物区分所有权”，也许能够为此定纷止争。

　　新京报：建筑物区分所有权是一个比较新鲜的名词，您能解释一下吗？

　　江平：物权法讨论过程中，有委员提出说，区分所有权这个词很难懂，所以建议用业主所有权来代替。其实业主所有权跟区分所有权不是同一个概念，还很难用来代替。区分所有权实质上包括三种权利，一是所有权，比如业主对楼房的所有权；第二，对共有部分，业主有共有权，比如跟邻居的墙、过道等；还有一种很特别，是共同管理。举个例子说，小区的绿地是整个小区的人共同管理。我们把它总起来就叫区分所有权。这里面最核心的问题是共同管理权。

　　新京报：小区内的绿地、道路、车库、会所等，这些是属于市政建设，还是小区所附属的东西？

　　江平：这里面情况很复杂，需要看买房子时的成本。

　　比如说现在有的地方碰到这样的情况，开发商把地下车库卖给了业主，有业主告到了法院，说买房的成本里已摊进了车库费用，怎么又买一遍啊？所以这里具体情况可能不一样。有的可能地下车库没有卖给业主，不是摊入到房子成本里，这时候就属于开发商。也可能是作为业主共同所有，就很复杂了。

　　绿地也是这样。所以需要具体分析。

　　新京报：建筑物区分所有权的规定富有新意，如果通过表决，这能对业主维权提供哪些法律帮助？

　　江平：物业管理中包含了业主的权利，这是物权法应该明确规定的。另外，物业管理涉及社会的秩序，每个城市都有物业管理办法，国务院也颁布了有关物业管理的法规。行政管理的一些权利要比业主所享有的权利多了一些。所以物权法的规定，应该说是对于业主所享有的区分所有权一些权利保障最根本的规定。如果侵犯了业主的区分所有权，就可以按照物权保护的方法手段，向法院来提起诉讼。那么物权保护有各种方法，承认你的权利啊，排除妨碍啊，甚至恢复原状啊，甚至赔偿损失，有很多种权利。那就是说明确写了这些。但它不是写了很多，具体很多还要在物业管理里边来理解。物权法的规定，应该说进一步明确了业主维权的法律依据。

　　王轶：通过业主大会来行使所有权。表决进行决议来决定它的分配、使用。这样的规定，对于培育公民的民主意识也是有积极意义的。

　　通过对小区公共财产事务的管理，最后你去管理国家事务，这是一个过程，最终推动民主政治的进步。

　　陈华彬：建筑物区分所有权是指每一个区分所权人，即每一个业主，对自己的房屋的专有部分所享有的专有所有权，对共有部分所享有的共有所有权，以及管理整个建筑物的权利。它是由这三种权利构成的。专有所有权、共有所有权和成员权构成的复合性权利。

　　民法典预计2010年出台

　　物权法只是未来民法典的组成部分之一。“集国人智慧，成伟大法典”一直是我们民族的梦想之一。那么，物权立法将怎样导引中国民法典的未来？中国民法典，还要我们期待多久？

　　新京报：您能对此物权法未来提交全国人大讨论通过做一个时间上的预测吗？

　　江平：时间上现在比较好预测。民法典属于基本法，物权法是未来民法典的一部分。本来物权法是准备在今年三月份全国人大会议上通过的，但因为二审以后，很多人有意见，说这部法律重点不突出，语言太晦涩难懂，有些东西没规定，所以在这种情况下才变成了现在这个样子。这次三审并不等于说三审结束后人大必须通过。修改时人大常委会再讨论，讨论完了后是不是从7月份到明年3月份这九个月期间就不再发生变动？

　　还不见得。因为据我所知，这次讨论后，要把修改稿交由全民讨论，或者在报上发表，人大常委会可能还要根据反馈意见再讨论一次。

　　新京报：明年三月份的人大会议，物权法通过的可能性有多大？

　　江平：现在估计应该没有问题。如果大家认为基本成熟了，尤其是一旦全文公布，征求社会意见之后，那我想人大通过的问题就不大了。一般来说，很少有几部法律是全民讨论，或者在报上公布：婚姻法、合同法是这样，这说明在涉及每一个人生活的法律上，还是应听听更广泛的意见。

　　新京报：这次物权法是脱离了民法典的，您怎么看？

　　江平：这次还是用物权法草案方式，没有将物权法与民法典的关系揭示出来。但应该说这就是将来民法典的一部分，至少现在来说，如果要是明确物权法作为民法典的一编，叫物权编，它的编号就很讨厌。所以目前将其作为单行法，在我看来是合适的。

　　新京报：以后是否要整合？

　　江平：以后肯定要整合，因为最早提交的是物权编，是作为民法典的一编来提交的。

　　新京报：您能否介绍一下整个民法典的立法状况？

　　江平：民法典现在就是分编来进行，物权法刚刚三议结束，同时正在准备侵权责任法，侵权责任法之后就是通过涉外民事法律关系适用法，这个比较成熟，然后就是人格权法，最后一个就是民法总则，加起来就构成了一部民法典。

　　新京报：大约还需要多长时间？

　　江平：大约还需要五年吧！2010年前后差不多。

　　链接

　　梁慧星领导的中国社科院法学研究所物权法起草小组于1999年10月完成了《中国物权法草案建议稿》；王利明领导的中国人民大学民商事法律科学研究中心于2000年12月完成了《中国物权法草案建议稿》。

　　2001年5月在物权法专家讨论会上，全国人大法制工作委员会民法室提交了在社科院草案和人民大学草案的基础上加以删节、增补形成的物权法草案。之后，法制工作委员会用了半年的时间对民法室的草案进行修改，完成了新的草案：《中华人民共和国物权法(征求意见稿)》。

　　2002年1月11日全国人大常委会法制工作委员会召开民法典起草工作会议，会上决定总则、债权总则和合同由梁慧星负责；人格权和侵权责任这两部分由王利明负责。

　　2002年12月23日，备受关注的新中国第一部民法典草案(包括物权编)第一次提请全国人大常委会审议。

　　2005年6月26日，物权法第三次审议。

　　统筹/本报记者 廖卫华 陈宝成

　　采写/本报记者 廖卫华 陈宝成 李欣悦 陈俊杰

　　摄影/本报记者 郭延冰 范远志 廖卫华

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