贪官外逃卷走60亿美元 如何追回

　　□余国良(美国)

　　引渡贪官的乐观前景

　　作为一名有志服务祖国的海外华侨，近25年来，笔者一直往返于中美之间，也在中国各地走动。近些年来笔者有一种感觉，也常常听到别人这样讲，在目前的商业操作环境下， 不得不使用不正常、甚至不道德的手段来达到目的。与缺乏商业伦理相伴的是腐败的滋长。在笔者的最近一次北京之行当中，多次有人提到贪官外逃问题，对此表示了相当的义愤。笔者对此也深有同感。

　　拿中国的情况与美国比较，笔者可以说，美国的系统也不是全然干净的，问题也不少。但是需要指出的是，整个主流的观念不会把缺乏诚信当作商业成功的一个基本条件，甚至合理的现象，也不会认为腐败分子可以有机会逃脱。一般的观点认为腐败分子即使可以暂时逃脱，但抓捕只是一个时间问题。主流的观点认为：骗来的钱不可能一直是自己的。比如，逃税的人可能在税表上作假，而且政府一般不太会在当年就查账。但是，一旦政府决定要对某人进行查账，一下子就会查好几年的，一旦查到逃税，会课以重罚。因此一般的纳税人形成了一个概念：逃税省下的钱不是自己的，最终得进入政府的腰包，而且只能带来更大的麻烦，因此对待税的问题小心翼翼，甚至把很多日常的收据都保留好几年以备查账用。这个例子的意思是：公众如果对“什么是自己的钱”有了正确的、确定的概念，这对廉政是必须的。克服法律与制度的不确定性，目的是给大家树立一个规范，并且有循规蹈矩的动力。

　　很明显，在中国原来的国际司法合作框架下，要抓捕外逃贪官，将其绳之以法，应该是有不少难度的。据路透社报道，根据中国商务部的估计，大约有4000个中国贪官出逃到国外，席卷非法获得的约60亿美元。中国政府通过种种外交努力，截至目前只能够成功抓回71人，只占外逃贪官总数当中很小的一部分。

　　前不久，有媒体报道了美国联邦调查局官员在华的一番豪言：“对余振东这样的腐败官员，我们会来一个，查一个，遣返一个。”没几天就有相关人士出来澄清这位官员的本意。实际上，对余的遣返，并不是走引渡的路子(也要考虑联邦调查局在北京设立办事处后的示好因素)。美国联邦调查局国际执行局局长Thomas V.Fuentes在接受媒体采访时说：根据美国法律，关于两国之间签订引渡条约的事务，并不由联邦调查局决定，而是由美国国务院和司法部负责，最后形成法案，提交参众两院表决。

　　令人欣慰的是，近期国际社会和美国国内的一些新发展，透露出解决问题的一线希望。一方面，联合国已经出台了《世界反腐败公约》，113个国家签了字，13个国家正式批准缔结。公约将为反腐败的国际合作及简化引渡程序提供了新的全球性法律框架。与此同时，美国的态度开始转变。中国从美国引渡贪官的前景有乐观的因素出现。

　　美国加入国际反腐合作

　　从前美国为了保护自己的利益，对海外贪官藏身美国的现象采取“眼看眼闭”的政策，没有着力给予打击。由于政府的消极立场，再加上美国有着宽松的移民政策、活跃的资本市场以及优越的生活环境，吸引了不少外国贪官前往定居。美国为了吸引国际资本与人才所制定的一些移民政策也被不少贪官利用，以达到移民美国、逃避法律制裁的目的。

　　“911”使得局面发生了根本性的改变。美国政府发现：恐怖分子利用国际洗钱网络以达到资助恐怖活动的目的。同时，美国政府也意识到：黑钱不但容易被恐怖分子所利用，而且对美国的经济和社会稳定没有好处，反而会扰乱国内的资金市场，败坏道德风气，破坏美国的国际形象，并且不利于美国就反恐国际合作得到其他国家的同情和支持。基于这些因素，美国对反腐的态度由消极转向积极。布什总统在2004年1月12日公开宣布：要杜绝涉及贪污腐败的外国人以移民或非移民身份进入美国，禁止索贿受贿的外国官员、行贿者以及他们的家属进入美国。从过去一年的执行情况来看，美国执行这些措施的态度还是比较严肃的。

　　美国每年向海外人士签发的签证当中，有两种签证最容易为腐败分子所利用。一种是投资移民签证，一种是跨国经理人签证。前者规定外国人投资100万美元(高失业率地区为50万美元)，创造8个工作机会，可以移民美国。后者则专门发放给跨国公司的经理人员和骨干技术人员，其获得签证满一年，即可以申请绿卡。针对这两种签证过去被滥用的情况，美国政府已经趋向于采取严格的审批措施。现在移民局在审批EB-5投资移民签证的时候，特别强调申请人必须证明用以投资的资金系合法取得，其中最主要的资金合法来源的证明是完税凭证。在审批L-1签证的时候，移民局强调申请人在美国所设立的公司与国外母公司的合法控股关系，并且必须为海外公司工作至少一年，同时对大多数涉及中国的申请案都谨慎地进行海外调查，这样就大大增加了L-1签证获得批准的难度，同时减小了L-1签证作假移民的可能。

　　目前中国和美国政府都已经在《公约》上签了字，正根据各自国内法的要求，等待本国立法部门的批准缔约。美国政府甚至出资50万美元以专门推动《公约》的推广与执行。

　　“引渡贪官”的可行性

　　中国目前仅与19个国家签有司法引渡协议，其中绝大多数为发展中国家，并非出逃贪官的首选地。从前因为没有引渡协议，为抓捕贪官带来诸多不便。譬如，有的时候两个国家对同一罪行可能得出不同的结论，被请求引渡的国家可能以有关罪行在该国不构成犯罪为理由而拒绝引渡。

　　目前中国法律所认定的与腐败有关的罪名，在美国也有相应罪名。譬如贪污、挪用公司资金、偷窃、受贿等，在美国都有可能因为属于“重罪”被判重刑。另外，美国法律对白领犯罪的规定实际要比中国法律来得广，执行力度也来得大。因此，应该说不存在哪类腐败犯罪根据中国法律可以定罪，而根据美国法律无法定罪的情况。所不同的是，美国法院不会因为职务和经济犯罪而判处任何人死刑。因此，只要中国司法机关放弃对犯罪嫌疑人的死刑诉求，应该说，中国政府向美国要求引渡嫌疑犯不大会存在实体法上的定罪难题。先前所存在的引渡难题，主要是程序法上的问题，即中美两国没有司法合作的双边协定，所以从前要引渡人犯，从程序上讲是相当困难的。

　　《公约》一旦经中美两国批准缔结，应该可以解决引渡程序中的难题。《公约》认定以下行为属于《公约》项下的腐败犯罪：贿赂本国公职人员、贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员、公职人员贪污、挪用或者以其他类似方法侵犯财产、影响力交易、滥用职权、资产非法增加、私营部门内的贿赂、私营部门内的侵占财产、洗钱、窝赃、妨害司法。《公约》将这些犯罪列入各国共同打击的对象，各国对犯有上述罪行的嫌疑人，不得把相关罪行解释为“政治犯罪”而拒绝引渡当事人。并且，如果引渡请求所依据的犯罪是按照请求缔约国和被请求缔约国本国法律均应当受到处罚的犯罪，则被请求国有义务引渡，而不论请求缔约国与被请求国是否将这种犯罪列入相同类别或使用相同术语规定其名称。

　　需要注意的是，《公约》对国际难民保护依然有规定，即规定如果被请求缔约国有充分理由认为提出引渡请求是以某人的性别、种族、宗教、国籍、肤色或者政治观点为理由对其进行起诉或处罚，或者请求执行将使该人的地位因上述任一原因受到损害，则被请求国不再有引渡义务。因此，假如犯罪嫌疑人提出政治庇护，这有可能构成引渡的阻力。尽管如此，比起先前随意界定“政治犯罪”的做法，《公约》赋予西方国家的裁量权限大大受限了。倘若要拒绝引渡，嫌疑人必须严格符合传统意义上的“难民”规定。而且根据一些西方国家，包括美国的法律，获得庇护的前提条件之一是当事人没有犯罪，包括没有在美国境内或者境外犯罪。因此一旦证明了当事人的行为构成《公约》项下的犯罪，就等于剥夺了当事人在美国获得庇护的资格。因此，如果缔约国可以证明被引渡人确实涉嫌腐败犯罪，有关难民保护的条例不应对引渡造成实质性的阻碍。

　　即使是规定引渡嫌疑人必须要有双边条约的缔约国，应当在交存公约批准书、接受书、核准书或者加入书的时候通知联合国秘书长，说明是否将公约作为与其他缔约国进行引渡合作的法律依据。如果缔约国不以公约作为引渡的法律依据，则在适当情况下应当寻求与其他缔约国缔结引渡条约，以执行有关引渡的规定。

　　从中美引渡合作上说，如果中美双方顺利成为缔约国，那么按照美国的国内法，中国从美国引渡贪官，程序将大大简化。依照现在的美国法律，如果有双边条约或者国际公约的授权，相关缔约国法院只需要向美国法院提出引渡要求，美国法院就可以签发逮捕令，传召被引渡人出庭聆讯。如果有足够的证据支持引渡，法官即可以向州务卿签发引渡证。州务卿即可以按照外国政府的要求将被引渡人收监，交还要求引渡的缔约国政府。如果按照上述办法引渡，则应当可以较快并低成本地引渡人犯。

　　并且，美国法律规定，美国法院在就外国政府的引渡请求聆讯的时候，不必在意所控罪名在技术上是否成立，只需要看到足够的表面证据即可。并且，假如人犯同时申请政治庇护的话，进入引渡程序可以暂停庇护聆讯，直至引渡聆讯有结果。这样一旦腐败控告被判成立，人犯获得政治庇护的机会就大大减少了。这就避免了很多法律上的麻烦。因此可以预估，如果公约的批准进展顺利的话，以后从美国引渡贪官可能只需要几个月就可以解决问题了。

　　关于返还财产的前景预估

　　在原先的国际司法合作当中，财产的返还一直是棘手问题。原因之一在于对赃款的处置。不少国家要求将案犯的赃款与请求国对半分。然而，中国政府向来的立场是：腐败分子侵占的是国家财产，其所有权应当归中国所有，这一原则问题不容让步。因此，腐败分子藏身的那些国家往往没有足够的动力配合中国政府抓捕嫌疑人，返还赃款。

　　有专家主张可以先通过民事程序追回赃款。在民事诉讼成功以后，再通过刑事程序寻求遣返。专家辩称：通过“先民后刑”的做法抓捕贪官，好处是成本比政府间交涉要低很多。并且假如民事诉讼成功，刑事诉讼成功的把握增加了许多。原因之一是贪官没有了钱，在国外寸步难行，没有办法请好的律师，于是只能束手待捕了。这一策略成功的例子是原城乡建筑公司的副总经理李华学(音译)，出逃到澳大利亚以后，中方提起了民事诉讼，结果澳大利亚法院判决李在澳大利亚购买的5栋别墅归中方所有。中方继而通过红色通缉令成功地抓捕了李，将其绳之以法。上述做法的缺点是：民事诉讼往往旷日持久，而且同样需要大量的取证调查辩论程序。如果贪官聘请了好的律师，则诉讼成本也不小。如果中国政府对4000多个出逃贪官都通过在外国法院打官司解决问题的话，成本无疑是可观的。

　　《公约》规定了被请求国应当为请求国在其境内进行民事诉讼提供最大的便利，以确定相关财产的所有权。被请求国也可以应请求国的请求，查封和没收相关的财产，按照本国法律或者公约的规定作出处分。如果缔约国对财产的处分是依据《公约》，其原则是：在有生效判决的情况下，财产返还请求缔约国；在其他情况下，优先考虑将没收的财产返回请求缔约国，返还其他原合法所有人或者赔偿犯罪受害人。《公约》规定被请求缔约国可以在返还与处分没收财产前扣除侦察、起诉或者审判程序中所发生的合理费用。

　　美国在最近几次国际合作案中的做法是将没收的财产归还给罪犯的原住国。基本上说，《公约》的精神是国际合作。有了《公约》的精神与活动框架，有关返还财产的国际合作应该有了比较清楚的方向。应该说，如果沿着《公约》的路线走下去，中国政府要追回被贪官卷到海外的资金，是大有希望的。

　　(作者系美中教育服务机构总裁）

　　相关报道：

　　美国不再是避祸天堂 国际合作打击贪官外逃路径

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。