中心城市交通发展不能应急 须协调功能与能力

　　

国家发改委综合运输研究所副所长汪鸣。

　　在中心城市交通运输发展中存在习惯应急倾向

　　在交通运输的发展过程中，虽然中心城市在体制上具有制定包括城市的各个交通运输组成部分的完整的交通运输发展规划的职能，但是，目前中心城市交通运输系统规划建设是按照分部门和分行业进行分头实施的，由于各个部门和行业对城市域交通运输发展的管理角度与目标不同，规划方式和理念上存在局限性，加之部门之间的利益冲突，在制定规划时往 往不具有整体性，在实施中不能长期坚持规划的方向，或者在规划的调整上具有随意性。

　　正是没有一整套制度化的、完善的综合性规划与实施机制，才使得中心城市出现长期规划缺乏权威性和综合性，实施时的短期性行为较为普遍，使中心城市在交通运输的发展中出现了局部性、短期性、习惯性的应急倾向。

　　现在已经反映出来的问题是，由于对各种运输方式的发展缺乏在规划层面的总体考量和必要综合(在既有体制与职能下可以做到)，使得对交通运输体系建设需要站在中心城市与区域经济发展高度进行定位缺乏完整的认识，导致交通运输空间布局、结构与服务组织的不合理，不仅不利于各种交通方式自身的发展，也不利于交通运输体系的整体发展，出现诸如中心城市与周边地区、城市之间的交通能力不足而妨碍城市发展和功能发挥等问题。

　　这也导致在解决中心城市内部交通运输能力不足的问题上缺乏完整的思路，出现一系列的问题。如强调发展出租车时，出租车就成为城市的一道“景观”；鼓励发展小汽车时，往往不加任何的限制；推进轨道交通发展时，就一哄而起；实施公共交通优先时，道路上的公共汽车就排起长龙进出站；发现快速环路的优点时，城市就如同拥有了增长的“年轮”；城市成为区域交通枢纽时，相关场站周边就出现严重的交通拥挤和秩序的混乱。

　　基本原则：必须将功能与能力相协调

　　必须确立的综合交通运输体系的发展思路是：在满足基本的服务功能和服务能力的需求前提下，以对中心城市交通运输需求进行科学管理为基本原则，对中心城市交通运输体系的整体效能、成本与服务，按照综合协调、重点发展和可持续的科学交通运输发展观，对中心城市交通运输系统的空间布局与服务组织结构进行系统性调整与资源整合，构建完善的、低成本、高效率和基本服务优良的城市“二环一部”交通运输体系：即中心城市内循环系统、中心城市与外部有效沟通的外循环交通发展系统、能够有效承担组织功能的内外交通循环发展的运输结合部系统。在这种思路下的中心城市交通体系发展规划，就是按照建立资源约束、效率优先、兼顾公平的发展模式，为中心城市综合交通运输能力建设决策提供基本依据。

　　必须将功能与能力相协调作为制定中心城市交通运输体系发展规划的基本原则。目前往往将交通运输的功能问题和能力问题混为一谈，导致需要解决能力不足的问题时，可能采取的是功能性的措施，反之亦然。

　　应从中心城市的政治、经济、社会发展对交通运输在服务功能上的要求角度，以及中心城市和所在区域产业布局和产业组织对交通运输在功能支持上的需求高度，对构成中心城市交通运输体系的各种交通运输方式所形成整体功能进行综合研究，以明确未来中心城市交通运输体系的功能，使中心城市按照功能进行交通运输整体发展和结构调整决策。从而使能力建设具有明确的目标性和整体规模的控制性与合理性，使中心城市的交通运输系统在功能上和能力上得到有效的协调。

　　“推大饼”模式与“团组化”模式

　　必须按照中心城市的发展需要，对合理的交通运输体系功能进行规划。

　　因居民生活具有依赖城市中心区的习惯性，也由于产业布局受土地成本的影响具有以中心区为同心圆逐渐向外拓展的规律性，缺乏按照城市发展进行交通运输功能定位的城市交通运输体系建设，就会采取简单地向外均匀推进的方式进行，即目前在许多中心城市普遍存在的“推大饼”问题。这种“推大饼”模式会在“饼”的扩大过程中，因相关产业和人口不能通过外部交通功能建设而实现合理转移，因其外延部分对内部交通运输需要的不断扩大，而必然导致城市整体交通运输状况的不断紧张和日益恶化，虽然建设若干城市中心区为圆心的环路和放射形道路的方式可以部分或在一定阶段(当饼不够大时)起到方便联系和疏通交通的作用，一旦突破临界点，交通将会处于瘫痪或半瘫痪状态，随之而来的诸如货车通行的限制、道路收费等，更会加剧交通运输的紧张和交通运输满足城市交通需求的能力不足。

　　当然，城市发展过程中也提出过“团组化”模式，但缺乏大容量、低成本的交通运输方式的支撑，以及相关的土地开发政策的不配套，团组无法做大，团组之间的空间会因为成本效应而很快填满，继续回复“摊大饼”状态。因此，解决的办法必须是通过区分城市内外不同的交通运输功能，将交通运输功能与城市发展、区域经济发展融为一体，形成按照需要发展相应功能，再按照功能支持城市发展的基本发展模式。

　　“能力发展必须适当超前”理论依据的缺陷

　　必须依照中心城市的功能需求，对各种交通运输体系的单一及综合能力进行规划。按照中心城市的交通运输功能，交通运输能力将反映在两个方面：满足服务需求的服务方式供给能力和使服务具有顺畅性、效率性、低成本性的服务组织能力。　　从交通运输体系服务能力特性的角度，要满足中心城市及其影响范围内的社会经济活动对交通运输功能的需求，其能力发展必须适当超前，这是对交通运输能力发展方面的基本理论依据。但这种理论依据的缺陷是，因缺乏从国民经济宏观高度和各种交通运输方式综合角度对提出交通运输需求的群体与对象的明确界定，即缺乏功能性的绩效评判标准，实际操作中往往容易出现偏差和问题，不是因为盲目发展使特定、局部的需求被放大，如在城市出租车发展、城市快速环路建设上的问题等，就是因为过于谨慎使局部、暂时的需求较小而被忽视，从而放弃或暂缓对相应能力的发展与建设投入，如在城市内的地铁、轻轨等能力建设上的问题，以及大型机场、火车客运站等综合性交通运输枢纽的大能力快速集疏运系统的建设等，还有城市之间的运输通道的建设滞后等。最终导致中心城市交通运输能力的瓶颈制约不时以不同的方式出现。

　　因此，为很好解决中心城市交通运输的能力不的问题，必须在明确交通运输体系的基本功能的前提下，有针对性和有步骤地进行与功能相匹配的能力规划与建设，消除功能性的障碍和能力的“瓶颈”。中心城市基本交通运输功能应当具有便利沟通、大运量和低成本特点，以及由单一或几种运输方式构成的骨干性网络特征。在与基本功能相匹配的相关交通运输方式的单一或综合能力建设的支持下，中心城市才具备不断解决交通运输综合性问题特别是交通拥堵的基础和可能性，否则，等交通运输环境恶化后，再来进行相关的基本功能建设，将付出巨大的成本代价。

　　同时，在中心城市基本交通运输功能具备的条件下，相关的交通运输能力建设和改善工作，才具有锦上添花的作用，形成中心城市的一体化的综合交通运输体系能力也才能成为可能。如基本功能相匹配的能力具备的情况下，城市快速干线和环线的建设，将增加基于效率的交通方式的选择；城市道路的加密将在缓解交通拥挤的同时提高交通方便程度；提高交通运输技术装备水平，将提高交通运输体系的整体效能与服务质量；城市之间运输通道功能指引下的能力建设，才能使城市群之间的联系更为紧密，城市之间的分工才能更好地形成。

　　必须充分考虑交通运输的功能和能力的匹配

　　通过功能和能力的匹配，对中心城市交通运输体系的空间布局与结构进行优化。

　　中心城市交通体系的空间布局优化思路，就是通过合理规划、建设和资源整合，完善城市交通体系在两面三大系统的合理空间布局。包括通道化的对外交通系统布局及结构、顺畅化的市域交通系统布局及结构和高效化的交通结合部系统布局及结构。

　　鉴于城市范围的运输服务具有公益性、市场竞争性并存的特征，需要考虑依托结合部的社会化组织的合理性等问题，中心城市必须对运输服务的组织进行规划，以便发挥设施的功能和提升交通运输的整体效率。中心城市范围的运输服务系统应从旅客运输服务领域、货物运输服务领域两大领域和多种服务类型进行规划，满足中心城市对运输服务功能与能力的需求。

　　完善中心城市的交通运输体系规划与实施的控制与管理、完善在综合交通运输发展上的控制与管理、完善与中心城市和区域经济发展上的控制与管理。

　　首先，在考虑中心城市发展时，必须充分考虑交通运输的功能和能力的匹配性，避免城市的发展脱离了交通运输的系统性支持，或将交通运输置于配角的地位，使城市的发展效率下降和成本上升，或将交通运输置于配角的地位，使城市的发展效率下降和成本上升；其次是要按照城市在区域经济中的功能和产业发展分工，建设与区域经济发展相配套的交通运输系统，避免影响整个区域的经济社会发展。为此，必须提升交通运输体系规划建设在中心城市和区域经济发展决策中的地位，并通过相应的政府管理政策和机制创造的控制与管理环境、手段条件予以保障。

　　(作者为国家发改委综合运输研究所副所长)

 

   汪鸣个人简历：

    国家发展计划委员会综合运输研究所副所长、副研究员
    主要研究领域为：综合运输管理、运输发展政策及规划、物流规划与管理、物流企业咨询。
    正在主持的项目有：《我国综合交通运输管理体制研究》、《香港与内地物流合作发展研究》等。
    出版的学术著作主要有：《中国公路运输的计划与市场》、《我国物流业发展政策研究》、《中国的交通运输与环境》、《可持续发展与交通运输》等。

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